II SAB/Wr 265/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 11 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi A. O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia na bezczynność Burmistrza Międzyborza w sprawie wydania zaświadczenia o przyjęciu wniosku dla realizacji inwestycji celu publicznego postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z 12 VI 2023 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej "SKO") w sprawie rozpoznania pisma z 23 I 2023 r. Jak wynika z uzasadnienia skargi i nadesłanych akt administracyjnych skarżący, skierowanym do SKO pismem z 23 I 2023 r., zatytułowanym jako "skarga na bezczynność Burmistrza miasta Międzyborza J. G. wydania zaświadczenia przyjęcia w milczącej zgodzie wniosku nr II dla realizacji inwestycji celu publicznego zatytułowanego "[...]" realizowanego w oparciu o ustawę Covid-19, art. 12 (przed nowelizacją), art. 56, art. 61, art. 51 i art. 52 upzp", wyraził niezadowolenie z zaniechań Burmistrza Miasta i Gminy Miedzybórz (dalej "burmistrz") w zakresie wydania zaświadczenia. Powyższe żądanie powtórzył w pismach: z 13 II 2023 r. (stanowiącym ponaglenie SKO w zakresie rozpoznania wspomnianego ponaglenia) i z 22 II 2023 r. (stanowiącym ponowne ponaglenie na bezczynność burmistrza). W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o odrzucenie skargi. W motywach odpowiedzi podniosło, że pismo skarżącego z 23 I 2023 r. można zakwalifikować jedynie jako ponaglenie na bezczynność burmistrza w zakresie wydania zaświadczenia. Wskazano przy tym, że rozpatrzenie ponaglenia lub jego niezałatwienie nie podlega zaskarżeniu do sądu, bowiem samo ponaglenie nie tworzy żadnej nowej sprawy i nie może istnieć w oderwaniu od sprawy, w której zostało wniesione. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "ppsa". Stwierdzenie którejś z nich uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 VI 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 VIII 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 XI 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 VI 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 VIII 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2a ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa). W rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność SKO w przedmiocie rozpoznania ponaglenia z 23 I 2023 r., wniesionego na podstawie art. 37 kpa. W myśl § 1 tego przepisu, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponadto ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (§ 3). Organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie (§ 6). Należy podkreślić, że powołany art. 37 kpa służy zwalczaniu bezczynności lub przewlekłości w załatwianiu sprawy, czyli wydaniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Przepis ten nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na jego podstawie, do wniesienia zażalenia. Wydane postanowienie nie rozstrzyga także co do istoty sprawy, jak również nie kończy postępowania w tej sprawie. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nierozstrzygających o istocie sprawy. Przepis ten zasadniczo ma na celu likwidację przewlekłości postępowania w trybie administracyjnym. Podczas tego postępowania organ nie wypowiada się merytorycznie o kwestii materialnej. W tym postępowaniu ocenia się jedynie, czy organ rzeczywiście pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu podania strony, czy postępowanie zainicjowane wnioskiem strony przed organem administracyjnym pierwszej instancji jest prowadzone przewlekle, czy przestrzega się, określonych w kpa oraz przepisach szczególnych terminów wydawania decyzji. Nie rozstrzyga się zaś istoty sporu (por. postanowienie NSA z 10 X 2017 r., sygn. akt II OSK 2098/17 – publ. CBOSA). Dodatkowo, w świetle art. 52 § 2 i art. 53 § 2b ppsa, wyczerpanie przez stronę tego trybu stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość organu. W orzecznictwie oraz piśmiennictwie dotyczącym omawianego przepisu, konsekwentnie wskazuje się, że załatwienie ponaglenia powinno nastąpić w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie (por. wyroki NSA: z 30 I 2020 r., II OSK 3092/19; z 27 XI 2020 r., II OSK 244/20 – publ. CBOSA oraz Przybysz P. M., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. Lex.el.2023). Reasumując wskazać trzeba, że ponaglenie nie służy kontroli rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu administracyjnym, lecz ma na celu wymuszenie na organie załatwienie sprawy. Ponaglenie nie prowadzi więc do merytorycznego rozpoznania sprawy i nie kończy postępowania w sprawie, a także jak wskazano, nie jest rozstrzygnięciem, na które przysługuje zażalenie. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że w sprawie bezczynności w przedmiocie rozpoznania ponaglenia skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Skarga bowiem jest dopuszczalna jedynie w przypadkach, w których bezczynność dotyczy spraw, w których wydawane są postanowienia, na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie, jak również rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie dotyczące ponaglenia nie jest orzeczeniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa i dlatego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Trafnie więc w orzecznictwie podkreślono, że skoro postanowienie wydane trybie art. 37 § 1 kpa nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego to niedopuszczalna jest również skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia ponaglenia (zob. postanowienie NSA z 18 IV 2019 r., II OSK 866/19 – publ. CBOSA). Skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie ponaglenia z art. 37 kpa nie jest żadnym z rozstrzygnięć podlegających właściwości sądu administracyjnego, to z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, bezczynność organu w tym zakresie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Z tego względu wniesiona skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu przez Sąd. Z uwagi na powyższe, Sąd odrzucił skargę na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ppsa.