II SAB/Wr 196/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi L. B. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

L. B. (dalej: skarżąca, strona), wnioskiem z 12 sierpnia 2024 r. (data wpływu do organu) wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 16 października 2024 r., a następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość Wojewody. W skardze zarzuciła naruszenie art. 7, 8 i art. 12 w związku z art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy w prowadzonym postępowania. Jednocześnie wnioskowała o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość ta miała rażący charakter 2/ zobowiązanie organu do wydania decyzji; 3/ przyznanie od organu sumy pieniężnej 4/ zwrot kosztów postępowania; 5/ rozpoznanie sprawy na rozprawie. W skardze podkreślono, że skarżąca nie przybyła na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w związku z konfliktem zbrojnym w Ukrainie, zatem zapisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583, dalej: ustawa pomocowa), nie mają w przypadku strony zastosowania. Dodatkowo autor skargi podniósł, że skarżąca planuje wystąpić z powództwem do sądu powszechnego, tymczasem wyroki sądów administracyjnych, oddalające skargi w podobnych sprawach na podstawie art. 100c i 100d ustawy pomocowej, zupełnie uniemożliwiają wystąpienie z takimi powództwami (brak prejudykatu stanowi brak formalny takiego powództwa). Wskazał, że w przypadku oddalenia lub odrzucenia niniejszej skargi, wystąpi z podobną argumentacją w skardze kasacyjnej oraz skargą do ETPCz. Dodatkowo skarżąca podniosła dyskryminacyjny charakter przepisów ustawy pomocowej, wskazując na okoliczność, że nie istnieją obecnie przepisy uniemożliwiające skarżenie przewlekłego działania organu administracji obywatelom polskim – obostrzenia te odnoszą się wyłącznie do cudzoziemców. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830). Nowela ta wprowadziła art. 100c do ustawy pomocowej, zgodnie z którym w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie przez wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Nadto jak wskazał Wojewoda, termin dotyczący nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu postępowania został do przedłużony do dnia 30 września 2025 r. W okresie tym nie stosuje się przepisów o bezczynności organu prowadzącego postępowanie w sprawach zezwoleń pobytowych, organ nie ma też obowiązku powiadamiania strony o niezałatwianiu sprawy w terminie, jak również nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza od niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2025 r. (sygn. akt II SAB/Wr 1393/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę w całości. Zdaniem WSA we Wrocławiu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie sądu wojewódzkiego art. 100c oraz art. 100d ustawy pomocowej należy stosować do wszystkich cudzoziemców, w sprawach wymienionych zezwoleń, a nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z wojną. Biorąc powyższe regulacje pod uwagę, sąd pierwszej instancji stwierdził, że bieg terminu załatwienia sprawy skarżącej został zawieszony przed upływem ustawowego terminu do jej załatwienia i zawieszenie to trwa (w obecnym stanie prawnym) do 30 września 2025 r., co oznacza, że w tym okresie nie można zarzucić organowi opieszałości w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zaskarżając go w całości. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2026 r. (sygn. akt II OSK 1422/25) Naczelny Sąd Administracyjny w pkt. 1 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; a w pkt. 2. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W uzasadnieniu Sąd wyższej instancji wskazał, że doszedł do przekonania, że nadzwyczajne okoliczności, które stanowiły podstawę do wstrzymania biegu terminów na załatwienie m.in. spraw dot. zezwolenia na pobyt czasowy, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d pomocowej po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym uznał, że w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy pomocowej jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Dalej NSA wskazał, że rozpoznanie skargi na przewlekłość wymagało poczynienia ustaleń faktycznych relewantnych na gruncie art. 112a ustawy pomocowej czego zabrakło w zaskarżonym wyroku. Sąd bowiem przyjął, że bieg terminu załatwienia sprawy skarżącej został zawieszony przed upływem ustawowego terminu do jej załatwienia i zawieszenie to trwało do 30 września 2025 r. Sąd wojewódzki nie poczynił adekwatnych dla sprawy przewlekłości ustaleń faktycznych, bowiem po 30 czerwca 2024 r. ustąpiły prawne przeszkody do badania przewlekłości Wojewody przy zastosowaniu terminu i liczenia początku biegu tego terminu wedle dyspozycji art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2024 r., poz. 1688 ze zm., dalej: u.o.c.). W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. Kontrola sprawności toku postępowania przeprowadzana przez Sąd administracyjny w celu zastosowania środków przewidzianych w art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. musi obejmować zatem również ocenę przeprowadzanych działań organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Nadto w realiach badanej sprawy Sąd uwzględnić również musiał brzmienie art. 190 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu I instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 września 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 11/25). W realiach badanej sprawy NSA wskazał, na potrzebę ocen zaskarżonej przewlekłości po dniu 30 czerwca 2024 r., a zatem bez uwzględnienia czwartego z rzędu przedłużenia wstrzymania biegu terminów na załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy. Mając na uwadze powyższe należy, w pierwszej kolejności, wskazać, że jakkolwiek pojęcie przewlekłości nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., to jednak wynika z brzmienia art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przepisem szczególnym określającym termin załatwienia sprawy w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy jest art. 112a u.o.c., zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2). Nadto, trzeba zauważyć, że przyjęcie przywołanych regulacji nie wyłączyło obowiązywania określonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania. Obliguje ona organy administracji publicznej do tego, aby działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stąd sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Tym samym, w myśl przywołanej regulacji, rzeczą organów jest podejmowanie działań bez zbędnej zwłoki, tak aby w zakreślonych przez prawo lub wskazanych przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. terminach doszło do załatwienia sprawy. W piśmiennictwie wskazuje się, że z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w sytuacji, gdy - wbrew zasadzie wynikającej z powołanego wyżej art. 12 k.p.a.- postępowanie to nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Organ administracyjny wprawdzie podejmuje działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to też sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodne z procedurą, w sposób nieefektywny, w dużym odstępie czasu lub też dokonuje czynności pozornych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny, ewentualnie mnoży czynności dowodowe ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45-46). W ocenie Sądu w realiach badanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Z jej okoliczności faktycznych wynika bowiem, że skarżąca za pośrednictwem Poczty P. złożyła do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wpłynął on do organu w dniu 12 sierpnia 2024 r. Jedyną czynność jaką podjął Wojewoda w sprawie, było dokonanie jego rejestracji w dniu 13 grudnia 2024 r., co nastąpiło już po złożeniu przez skarżącą ponaglenia oraz skargi. Do dnia wywiedzenia w dniu 5 grudnia 2024 r. skargi na przewlekłość postępowania, ani do dnia orzekania przez tut. Sąd organ nie podjął żadnych innych działań w sprawie. Tym samym należało przyjąć, że nie przejawiał jakiejkolwiek aktywności ukierunkowanej na załatwienie sprawy, w tym nawet wezwania do osobistego stawiennictwa. Stąd trzeba przyjąć, iż Wojewoda prowadził niniejsze postępowanie dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy. Wobec przywołanych okoliczności Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie, w ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość organu miała charakter rażącego naruszenia prawa przez co należy rozumieć stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19, dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu, w realiach badanej sprawy z tak kwalifikowaną przewlekłością mamy do czynienia. Nie sposób bowiem inaczej ocenić przywołanej opieszałości organu, w sytuacji gdy w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 25 lutego 2026 r., NSA wskazał, że sprawach dotyczących bezczynności lub przewlekłości Sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia. Będąc związanym z mocy art. 190 p.p.s.a tym poglądem, należy więc wskazać, że na dzień wydania przez tut. Sąd niniejszego wyroku, po uprzednim kasacyjnym rozstrzygnięciu Sądu II instancji, upłynęły ponad 22 miesiące od dnia złożenia wniosku. W tym zaś czasie organ podjął zaledwie zaś jedną czynność w sprawie, która w dodatku nie miała skomplikowanego charakteru, tj. zarejestrowania wniosku. W tej sytuacji Sąd orzekł, iż stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt. II wyroku). Z uwagi zaś na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie wnioskowanego zezwolenia (żadna ze stron nie zasygnalizowała okoliczności przeciwnej), Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni od dnia otrzymania przez organ wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Nadto, Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skoro ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną, to przesłanką tą nie jest w szczególności, zgłoszone przez stronę żądanie. Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17, z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18, z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19, z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1360/19, z 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2741/20, z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2765/20 – dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako okoliczność przemawiającą za nieprzyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymienia się brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1325/20, z 30 listopada 2020r., sygn. akt I OSK 1558/20, z 18 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2449/20, dostępne w CBOSA). Biorąc pod uwagę przede wszystkim to, że w sprawie Sąd stwierdził przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa, odpowiednio tez uznał, że zachodziła potrzeba jednoczesnego zastosowania środka o charakterze kompensacyjno-represyjnym w postaci wnioskowanej dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Sąd uznał, że zasądzona kwota jest adekwatna i wystarczająca w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i dolegliwości z jakimi trzeba się zmagać, nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organu administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.