II SAB/Wr 177/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Y. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania; II. stwierdza, że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Y. K. (dalej: strona, strona skarżąca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych w dniu 9 maja 2024 r. do organu wpłynął wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 15 stycznia 2026 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie. Już po wniesieniu niniejszej skargi, organ pismem z dnia 5 marca 2026 r. wezwał stronę m.in. do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienia braków wniosku. W treści skargi strona wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty otrzymania akt sprawy przez organ; przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł; zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830). Nowela ta wprowadziła art. 100c do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 337 ze zm., dalej: ustawa specjalna), zgodnie z którym w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie przez wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Nadto jak wskazał Wojewoda, termin dotyczący nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu postępowania został przedłużony do dnia 4 marca 2027 r. W okresie tym nie stosuje się przepisów o bezczynności (przewlekłości) organu prowadzącego postępowanie w sprawach zezwoleń pobytowych, organ nie ma też obowiązku powiadamiania strony o niezałatwianiu sprawy w terminie, jak również nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza od niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach. W dniu 17 kwietnia 2026 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego zawierające argumenty polemizujące ze stanowiskiem Wojewody. Jednocześnie strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosek o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. W pierwszej kolejności Sąd uznał za konieczne odniesienie się do argumentacji organu, który wskazuje, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 100c i 100d ustawy specjalnej. Należy zatem zauważyć, że stosownie do art. 100c ust. 1 w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wedle art. 100c ust. 2 ustawy specjalnej czynności dokonane w okresie do 31 grudnia 2022 r. są skuteczne. Z kolei z art. 100c ust. 3 ustawy specjalnej wynika, że w okresie do 31 grudnia 2022 r.: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Z kolei zawierający te same regulacje – co wskazany art. 100c ustawy specjalnej – art. 100d wydłuża termin końcowy okresu, w którym regulacje ust. 1-4 mają obowiązywać, obecnie do dnia 4 marca 2027 r. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane przepisy należy stosować do wszystkich cudzoziemców, w sprawach wymienionych zezwoleń, a nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną (por. m.in. wyrok NSA z dnia: 27 lutego 2025 r., II OSK 2585/24; 10 stycznia 2025 r., II OSK 1341/24; 18 grudnia 2024 r., II OSK 1883/24; 18 listopada 2024 r., II OSK 286/24; 24 października 2024 r., II OSK 1182/24; 24 września 2024 r., II OSK 1256/24; 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22; 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22, publ. CBOSA). Uwaga ta nie zmienia faktu, że w wyroku z dnia 19 maja 2025 r. (sygn. akt II OSK 2921/24) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż przepisy art. 100c i 100d ustawy specjalnej mają charakter epizodyczny (czasowy), a ich wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Podkreślono przy tym, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Uwaga ta została jednak rozbudowana o wskazanie, że konieczne jest, aby sformułowane oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24, publ. CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Tak samo należy traktować również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Jak zaznaczono ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy specjalnej). Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne", dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy specjalnej po dniu 30 czerwca 2024 r. Tym samym wskazano, że po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy specjalnej tj. po dniu 30 czerwca 2024 r. zachodzi sprzeczność art. 100d ustawy specjalnej z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowany wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, co sprawia, że w realiach niniejszej sprawy zarzucana przez stronę skarżącą opieszałość mogła podlegać merytorycznej ocenie, ale dopiero po dniu 30 czerwca 2024 r. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Natomiast pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm., dalej: u.o.c.) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Jak natomiast stanowi art. 112a ust. 2 u.o.c., termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie, generalnie związanych ze złożeniem kompletnego wniosku. W rozpoznawanej sprawie wniosek pobytowy został złożony za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 9 maja 2024 r. i do dnia wniesienia skargi (19 lutego 2026 r.) organ go nie rozpoznał. Co istotne – w okolicznościach sprawy – organ nie doprowadził do uruchomienia terminu w sposób przewidziany w art. 112a ust. 2 u.o.c. – na dzień złożenia skargi wniosek strony skarżącej obarczony był bowiem brakami (w tym dotyczącymi podpisu). Tym samym skarga w części dotyczącej bezczynności podlegała oddaleniu. Jednakże nie budzi wątpliwości Sądu, że w warunkach sprawy mamy w niej do czynienia z przewlekłością, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby po dniu 30 czerwca 2024 r. organ podjął jakiekolwiek czynności w sprawie nakierowane na rozpoznanie wniosku skarżącej. Dopiero w dniu 5 marca 2026 r. (czyli już po wniesieniu skargi) organ wezwał stronę m.in. do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu oraz uzupełnienia wniosku. W konsekwencji stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie, w ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku) przez co należy rozumieć stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19, publ. CBOSA). W realiach badanej sprawy z tak kwalifikowaną przewlekłością nie mamy do czynienia. Należy bowiem uwzględnić, że organ pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzała zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw cudzoziemców. Wojewoda jest przy tym organem administracji publicznej i w myśl art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Organ respektował więc przywołane przepisy ustawy specjalnej, co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania na jej szkodę. W rezultacie nie można przyjąć, ażeby stwierdzona przewlekłość przybierała postać kwalifikowaną. Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa przy tym, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Wobec braku informacji o wydaniu decyzji lub innego aktu kończącego postępowanie w sprawie, Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ani wymierzenia organowi grzywny. Nie może także umykać z pola widzenia – wskazana już wcześniej okoliczność – iż organ działał w oparciu o przepisy ustawy specjalnej pozostając tym samym w przekonaniu, że terminy załatwienia spraw cudzoziemców w dalszym ciągu podlegają zawieszeniu. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona (pkt IV sentencji wyroku). Jak już wcześniej wskazywano skarga została również oddalona w zakresie w jakim dotyczyła ona zarzutu bezczynności ze względu na fakt niedoprowadzenia przez organ do uruchomienia terminu w sposób przewidziany w art. 112a ust. 2 u.o.c. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.