II SAB/Wr 1531/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi L. P.E. H. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 100 (słownie: sto) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 614 (słownie: sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

L. P. E. H. (dalej: skarżąca, strona skarżąca), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skargą w formie pisma elektronicznego na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ) w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt. Pełnomocnik skarżącej wniósł o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą, 2/ przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, 3/ zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2025 r. strona wystąpiła do organu o wydanie ww. zaświadczenia. Podniesiono, że do dnia wniesienia skargi zaświadczenie nie zostało doręczone skarżącej, wobec czego należy stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o jego wydanie. W odpowiedzi na skargę organ, wskazując jako przedmiot niniejszego postępowania udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę stronie skarżącej, wniósł o oddalenie skargi. Wskazał m.in., że na mocy art. 100d ustawy pomocowej termin dotyczący nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu postępowania w sprawach dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt został przedłużony do 4 marca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie przedmiot skargi został określony, zgodnie z treścią jej petitum i okolicznościami powołanymi w jej uzasadnieniu, jako bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt. Postępowanie, w ramach prowadzenia którego bezczynność organu zaskarżono, zainicjowane zostało wnioskiem strony skarżącej, złożonym drogą elektroniczną do organu w dniu 1 sierpnia 2025 r., co potwierdza nadesłany, w odpowiedzi na wezwanie Sądu, na elektroniczną skrzynkę podawczą Sądu przez pełnomocnika strony skarżącej ww. dokument wraz z urzędowym poświadczeniem jego przedłożenia. Należy w związku z tym również zaznaczyć, odnosząc się do okoliczności powoływanych przez organ w odpowiedzi na skargę oraz błędnego określenia przez organ przedmiotu niniejszego postępowania, że przepis art. 100d ustawy pomocowej w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania, bowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia, zmiany lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, stały lub pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie zaś do wszelkich spraw dotyczących cudzoziemców. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została poprzedzona złożonym w formie pisma elektronicznego w dniu 14 sierpnia 2025 r. ponagleniem, co również potwierdza nadesłany na wezwanie Sądu przez pełnomocnika strony skarżącej na elektroniczną skrzynkę podawczą Sądu ww. dokument wraz z urzędowym poświadczeniem jego przedłożenia organowi. Tym samym spełniony został warunek formalny wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw należy, że zainicjowana nią kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, Sąd bada zasadność skargi uwzględniając głównie stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi. Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma zatem znaczenia, z jakich powodów dana sprawa nie została załatwiona, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służą m.in. przepisy określające terminy załatwienia spraw (art. 35 – 36 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest bezczynność Wojewody w wydaniu na wniosek strony zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. W związku z powyższym wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie zaś z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się zatem szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W konsekwencji, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zatem, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14, dostępne w CBOSA). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Sąd stoi na stanowisku, że z całą pewnością czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że bezczynność organu w przedmiocie wydania żądanego przez stronę skarżącą zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Powyższe jest zbieżne ze stanowiskiem innych sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2018 r., III SAB/Łd 81/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 453/21; wszystkie dostępne w CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami administracyjnymi stwierdził, że Wojewoda nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przywołanymi wcześniej przepisami k.p.a. Wniosek o wydanie zaświadczenia, złożony przez skarżącą pismem elektronicznym, jak wynika z nadesłanych na wezwanie Sądu przez pełnomocnika strony skarżącej dokumentów, wpłynął do organu w dniu 1 sierpnia 2025 r. Do chwili wpływu skargi, co miało miejsce 4 grudnia 2025 r., organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że Wojewoda pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku strony skarżącej. Bezsprzecznie bowiem nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, czyli do dnia 8 sierpnia 2025 r. Opisane zachowanie Wojewody wypełnia zatem znamiona bezczynności rozumianej zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając na uwadze całokształt powyższych ustaleń, uwzględniając także zakres stwierdzonego naruszenia prawa Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Kwalifikowaną formą bezczynności będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 659/23, dostępne w CBOSA). Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 1218/25, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że Wojewoda znacznie przekroczył termin na wydanie stronie skarżącej zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt. Zaistniała zwłoka ponad czterech miesięcy, licząc od dnia złożenia wniosku (1 sierpnia 2025 r.) do złożenia skargi (4 grudnia 2025 r.), nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na oczywiste i znaczne przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy (którą organ był zobligowany załatwić, zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a., nie później niż w terminie siedmiu dni). Zwłoka, która wystąpiła w niniejszym postępowaniu, została zawiniona przez organ, który nie dołożył należytych starań, aby zakończyć postępowanie zgodnie z wymogiem art. 12 k.p.a. Zachowanie organu pozostaje więc w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy. Niezałatwienie sprawy, wymagającej od organu podjęcia wyłącznie czynności materialno-technicznej w postaci wydania zaświadczenia, przez ponad cztery miesiące, podważa nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe, ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Postawa organu nie daje się także pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które w okresie przed wniesieniem skargi nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Z tych też względów Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Mając zaś na uwadze, że do dnia wyrokowania nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej – wobec niezałatwienia przez organ wniosku skarżącej z dnia 1 sierpnia 2025 r. o wydanie zaświadczenia – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 7 dni, liczonym od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny bezczynności, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 100 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, sąd może bowiem orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, leżące zarówno po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest więc na instytucji uznania sędziowskiego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1896/24, dostępne w CBOSA). Należy podkreślić, że środek w postaci przyznania stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony jej interesów. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale także funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 868/23 oraz cytowane tam orzecznictwo, dostępne w CBOSA). Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Jednocześnie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, a oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd nie uwzględnił żądania strony co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna i wystarczająca w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organu administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.