II SAB/Wr 1423/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi E. C. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy Pieszyce w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy Pieszyce dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie w sprawie wniosku skarżącego; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności; V. przyznaje od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; VI. dalej idącą skargę oddala; VII. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 28 listopada 2023 r. do Burmistrza Miasta i Gminy Pieszyce (dalej również: organ, Burmistrz) wpłynął wniosek G. i E. C. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch domów jednorodzinnych na działce nr [...], obręb K., gmina P. W związku z powyższym, w dniu 13 grudnia 2023 r. organ zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji określonej w ww. wniosku. W dniu 27 grudnia 2023 r. Burmistrz, na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.), przekazał Staroście Dzierżoniowskiemu projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy celem uzgodnienia. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wydrukiem urzędowego poświadczenia przedłożenia dokumentu elektronicznego, projekt decyzji został doręczony Staroście w dniu 3 stycznia 2024 r. Decyzją z dnia 5 marca 2024 r. nr 7/2024 Burmistrz wydał decyzję odmawiającą, na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze przyległym oraz stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, której dotyczył wniosek, ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów jednorodzinnych na terenie działki nr [...], obręb K., gmina P. Wskutek odwołania wniesionego przez G. i E. C. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej jako: SKO) decyzją z 22 kwietnia 2024 r. nr SKO 4111/27/2024 uchyliło ww. decyzję Burmistrza z dnia 5 marca 2024 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone Burmistrzowi w dniu 8 maja 2024 r. W dniu 9 maja 2024 r. Burmistrz wydał na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b postanowienie, którym wezwał G. i E. C. do usunięcia braków wniosku z 28 listopada 2023 r. poprzez: 1/ określenie granic terenu objętego wnioskiem i granic obszaru, na który zamierzenie będzie oddziaływać, planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanej inwestycji w formie opisowej i graficznej, 2/ dostarczenie zapewnienia dostawy energii elektrycznej oraz wykazanie, że budowa studni do poboru wody pitnej na terenie inwestycji będzie możliwa. Wezwanie zostało doręczone wnioskodawcom w dniu 14 maja 2024 r. W dniu 5 czerwca 2024 r. Burmistrz, na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., zawiesił postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy dla budowy dwóch domów jednorodzinnych na działce nr [...]. Wskutek zażalenia wniesionego przez G. i E. C., postanowieniem z dnia 16 lipca 2024 r. (data doręczenia rozstrzygnięcia organowi I instancji wraz z aktami sprawy – 29 lipca 2024 r.) SKO uchyliło postanowienie Burmistrza o zawieszeniu postępowania, wskazując jako przyczyny naruszenie granic uznania administracyjnego, brak uzasadnienia rozstrzygnięcia przez organ I instancji oraz brak pozyskania odpowiedniego materiału dowodowego przed zawieszeniem. W dniu 5 sierpnia 2024 r. Burmistrz ponownie zawiesił postępowanie, wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że zgodnie z obowiązującym na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znajduje się w obszarze terenów rolniczych, zaś w dniu [...] czerwca 2024 r. Rada Miejska P. podjęła uchwałę nr [...] dotyczącą przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. dla obrębu K. Zaznaczono, że w projekcie planu ogólnego tereny rolnicze, które w studium oznaczone są symbolem R, zostaną uwzględnione jako tereny rolnicze bez możliwości zabudowy, przy czym na dzień wydania rozstrzygnięcia projekt ten nie został jeszcze sporządzony. Również to rozstrzygnięcie, wskutek zaskarżenia przez wnioskodawców, zostało uchylone postanowieniem SKO z dnia 12 września 2024 r. (data wpływu postanowienia organu II instancji wraz z aktami sprawy do Burmistrza – 23 września 2024 r.). Postanowieniem z dnia 14 października 2024 r. Burmistrz powtórnie zawiesił postępowanie, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sposób tożsamy do uzasadnienia postanowienia z dnia 5 sierpnia 2024 r. Także to rozstrzygnięcie zostało uchylone, po oprotestowaniu przez G. i E. C., przez organ II instancji postanowieniem z dnia 25 listopada 2024 r., które to zostało doręczone Burmistrzowi wraz z aktami sprawy w dniu 5 grudnia 2024 r. W dniu 4 kwietnia 2025 r. organ I instancji zawiesił postępowanie po raz czwarty. Uzasadnienie rozstrzygnięcia uzupełniono o informację, że Urząd Miasta i Gminy Pieszyce przeprowadzał już kilkanaście razy procedurę planistyczną, z czego wynika, że średni czas na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosił około roku. Organ wskazał, że możliwe jest uchwalenie planu w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 28 maja 2025 r. W dniu 8 września 2025 r. do organu wpłynęło ponaglenie wystosowane na podstawie art. 37 k.p.a. przez G. i E. C., kierowane do Wojewody Dolnośląskiego jako organu wyższego stopnia. Pismo to zostało przekazane według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Wałbrzychu jako organowi właściwemu do jego rozpoznania w dniu 30 września 2025 r. Wskutek jego rozpoznania, postanowieniem z dnia 15 października 2025 r. SKO w Wałbrzychu stwierdziło przewlekłość prowadzonego postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy Pieszyce w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 28 listopada 2023 r., wyznaczyło Burmistrzowi Miasta i Gminy Pieszyce termin do 31 grudnia 2025 r. na załatwienie sprawy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Postanowienie to zostało doręczone Burmistrzowi w dniu 22 października 2025 r. W dniu 27 października 2025 r. Burmistrz pismem z dnia 27 października 2025 r. zawiadomił wnioskodawców, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., że sprawa w zakresie dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie. Wskazano, że opóźnienie wynika z potrzeby ponownego dokonania uzgodnień oraz określono nowy termin załatwienia sprawy, tj. do dnia 31 grudnia 2025 r. W dalszej kolejności, w dniu 6 listopada 2025 r. organ przekazał, na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2a i 6 u.p.z.p., Staroście Dzierżoniowskiemu i Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Dzierżoniowie projekt decyzji o warunkach zabudowy celem uzgodnienia. W dniu 12 listopada 2025 r. do organu wpłynęła kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga E. C. (dalej również: skarżący) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy Pieszyce w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku z dnia 28 listopada 2023 r. W treści skargi wniesiono o: 1/ stwierdzenie przewlekłości postępowania, które miało miejsce z naruszeniem prawa, 2/ zobowiązanie organu do załatwienia sprawy jak najszybciej, od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 8000 zł, 4/ skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 5/ zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych, 6/ wymierzenie organowi grzywny w kwocie 8000 zł. Pismem z dnia 12 lutego 2026 r., przekazanym Sądowi przez organ w dniu 24 lutego 2026 r. (data wpływu), skarżący wniósł o dopuszczenie dodatkowego dowodu w postaci kopii decyzji Burmistrza z dnia 8 stycznia 2026 r. nr 1/2026 odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów jednorodzinnych na terenie działki nr [...], obręb K. w Gminie P. oraz wniesionego przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji do organu wyższego stopnia. Powyższe dokumenty, stanowiące część akt administracyjnych, zostały w tym samym dniu również przekazane Sądowi przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, z uwagi na sformułowanie przedmiotu zaskarżenia jako "bezczynność organu: Urząd Miasta i Gminy w Pieszycach" i "przewlekłe wydanie decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...], obręb K., gmina P., budowy dwóch domów jednorodzinnych" oraz wskazanie we wnioskach skargi postanowienia SKO w Wałbrzychu z 15 października 2025 r. stwierdzającego przewlekłość Burmistrza w prowadzonych postępowaniu, przedmiot niniejszej skargi zakwalifikowano jako bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wszczętego wnioskiem z dnia 28 listopada 2023 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skarga poprzedzona została ponagleniami wystosowanymi przy pismach z dnia 8 września 2025 r. oraz 30 października 2025 r., w związku z czym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi, wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do jej merytorycznego rozpoznania zaznaczyć najpierw należy, że oceny zasadności skargi na bezczynność (jak i przewlekłe prowadzenie postępowania) Sąd dokonuje na dzień jej wniesienia, co wymaga uwzględnienia odpowiedniego stanu prawnego i faktycznego (zob. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, dostępne w CBOSA). Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie stanowiącym przedmiot zaskarżenia – czyli ustalenia warunków zabudowy, regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz kwestie unormowane w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika ono z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4b p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, dostępne w CBOSA). Przewlekłość zaś – podobnie jak bezczynność – również nie została zdefiniowana w przepisach p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że są to dwa stany zaniechania organu, w wyniku których konkretna sprawa indywidualna nie zostaje załatwiona w terminie. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Podkreśla się również, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość odnosi się zatem do sposobu jej załatwiania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1861/24, dostępne w CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 916/15, dostępne w CBOSA). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z powyższego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych opóźnień. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Kontrolując postępowanie objęte skargą Sąd miał na uwadze, że przepisem szczególnym w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a., określającym termin do wydania decyzji w sprawie warunkach zabudowy, jest art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Wskazuje on, że termin do wydania decyzji o warunkach zabudowy wynosi 90 dni i jest liczony od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. W art. 51 ust. 2c u.p.z.p. stosowanym odpowiednio na skutek odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przewidziano także, że do wskazanego wyżej terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, po zapoznaniu się z aktami sprawy, Sąd stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności i prowadził postępowanie przewlekle w przedstawionym wcześniej rozumieniu. Analiza przebiegu postępowania wskazuje, że organ nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przywołanymi wcześniej przepisami k.p.a. oraz u.p.z.p. Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że wniosek strony skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów jednorodzinnych na terenie działki nr [...], obręb K., gmina P., wpłynął do Burmistrza Miasta i Gminy Pieszyce w dniu 28 listopada 2023 r. Pierwszą czynnością podjętą przez organ w związku z ww. wnioskiem, poza zawiadomieniem stron postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego, było przekazanie projektu decyzji Staroście Dzierżoniowskiemu jako organowi uzgadniającemu w dniu 27 grudnia 2023 r. W następnej kolejności, w dniu 5 marca 2024 r., Burmistrz wydał pierwszą decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na podstawie ww. wniosku. Ww. rozstrzygnięcie zakończyło pierwszy etap postępowania, w którym organ nie przekroczył ustawowego terminu załatwienia sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Biorąc bowiem pod uwagę 90-dniowy termin liczony od dnia wpływu wniosku, tj. 28 listopada 2023 r., wraz z okresem uzgodnienia projektu decyzji doręczonego Staroście Dzierżoniowskiemu w dniu 3 stycznia 2024 r. (na podstawie pisma przekazującego z dnia 27 grudnia 2023 r.) – wynikający z art. 53 ust. 5 zd. drugie w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy, uzgodnienie uważa się za dokonane – termin ten, z uwzględnieniem wyłączenia okresu od dnia 27 grudnia 2023 r. (przekazanie projektu organowi uzgadniającemu) do dnia 17 stycznia 2024 r. (upływ 2 tygodni od dnia doręczenia projektu decyzji Staroście), upływał dopiero z dniem 18 marca 2024 r., tj. już po wydaniu rozstrzygnięcia przez Burmistrza. Kolejny etap przedmiotowego postępowania należy liczyć od dnia wpływu do Burmistrza decyzji kasatoryjnej SKO w Wałbrzychu, uchylającej decyzję organu I instancji z dnia 5 marca 2024 r. nr 7/2024, wraz z aktami sprawy, co miało miejsce w dniu 8 maja 2024 r. Do biegu terminu załatwienia sprawy Sąd nie wlicza bowiem okresu, w którym sprawa była procedowana przez organ II instancji w związku ze środkiem zaskarżenia wniesionym przez G. i E. C., czyli od 5 marca 2024 r. do dnia 8 maja 2024 r. (data doręczenia organowi decyzji organu wyższego stopnia uchylającej zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie). Etap ten zakończony został w dniu 5 czerwca 2024 r. (tj. po 28 dniach) poprzez wydanie przez Burmistrza pierwszego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Rozstrzygnięcie to wstrzymało, w związku z regulacją art. 51 ust. 2c u.p.z.p. stosowaną odpowiednio na skutek odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 u.p.z.p., bieg terminu do załatwienia sprawy przez organ – aż do dnia 29 lipca 2024 r., w którym nastąpił wpływ postanowienia SKO w Wałbrzychu z dnia 16 lipca 2024 r. uchylającego postanowienie Burmistrza o zawieszeniu postępowania, wraz z aktami sprawy. Następny etap postępowania, trwający 7 dni, od dnia 29 lipca 2024 r., zakończony został ponownym zawieszeniem postępowania przez Burmistrza postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2024 r. Ponownie zatem bieg terminu do załatwienia sprawy przez organ uległ wstrzymaniu trwającym aż do wpływu postanowienia organu wyższego stopnia z dnia 12 września 2024 r. uchylającym postanowienie o zawieszeniu, wraz z aktami sprawy, co miało miejsce w dniu 23 września 2024 r. Czwarty etap postępowania, trwający 21 dni, należy liczyć od wyżej wskazanego dnia 23 września 2024 r. do dnia 14 października 2024 r., w którym Burmistrz po raz trzeci zawiesił przedmiotowe postępowanie. Również to rozstrzygnięcie wstrzymało bieg terminu do załatwienia sprawy przez organ w ustawowym terminie, aż do dnia 5 grudnia 2024 r., w którym nastąpiło zakończenie tzw. okresu zażaleniowego (wpływ do Burmistrza, wraz z aktami sprawy, postanowienia SKO w Wałbrzychu z dnia 25 listopada 2024 r., uchylającego trzecie postanowienie o zawieszeniu). Od dnia 5 grudnia 2024 r. należy zatem liczyć etap postępowania, w którym organ nie załatwił sprawy o ustalenie warunków zabudowy w terminie ustawowym. Należy bowiem zauważyć, że na tamten moment, wyłączając okresy zawieszeń postępowania, organowi z ustawowych 90 dni do rozpoznania sprawy, liczonych od dnia 8 maja 2024 r., pozostały 34 dni terminu do rozpoznania przedmiotowego wniosku, których upływ nastąpił w dniu 8 stycznia 2025 r. Ten etap postępowania trwał do momentu wydania przez organ kolejnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, które miało miejsce w dniu 4 kwietnia 2025 r. Z powyższego wynika, że dopiero na tym etapie postępowania Burmistrz pozostawał bezczynny, bowiem nie załatwił sprawy w terminie ustawowym. Od ostatniego, wydanego przez Burmistrza postanowienia o zawieszeniu przedmiotowego postanowienia, nie został wywiedziony żaden środek zaskarżenia. Należy jednak zwrócić uwagę na treść uzasadnienia tego postanowienia, w którym organ uznał, uwzględniając wymogi formalne przebiegu i terminów procedury planistycznej, że możliwe jest uchwalenie planu w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. do dnia 28 maja 2025 r. (co również wynika z przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p.). Sąd w związku z powyższym uznał, że upływ ostatniego terminu zawieszenia postępowania, mimo braku wywiedzenia środka zaskarżenia od ww. postanowienia, jak również niewydania przez Burmistrza postanowienia o podjęciu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nastąpił we wskazanym dniu 28 maja 2025 r. Od tego dnia, aż do dnia wniesienia niniejszej skargi, tj. do 12 listopada 2025 r. Burmistrz, poza zawiadomieniem w dniu 27 października 2025 r. stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wskazaniem, na podstawie postanowienia SKO w Wałbrzychu z dnia 15 października 2025 r., stwierdzającego przewlekłość Burmistrza w postępowaniu mającym za przedmiot rozpatrzenie wniosku G. i E. C. z dnia 28 listopada 2023 r. (wpływ postanowienia do organu I instancji: 22 października 2025 r.), nowego terminu załatwienia sprawy – do dnia 31 grudnia 2025 r. -- organ nie podjął czynności zmierzających do rozpoznania wniosku i nie wydał decyzji w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że zachowanie Burmistrza nosi znamiona bezczynności. Przyjmując, że ustawowy termin do załatwienia sprawy z wniosku z dnia 28 listopada 2023 r., jak wskazano wyżej, upłynął, po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji i po odliczeniu okresów zawieszeń postępowania, w dniu 8 stycznia 2025 r., nie ulega wątpliwości, że organ, nie załatwiając sprawy w ustawowym terminie i nie podejmując skutecznie czynności zmierzających do zakończenia postępowania, pozostawał w bezczynności. Wypada przy tym zaznaczyć, że na dokonywaną przez Sąd ocenę bezczynności organu w niniejszej sprawie nie miało wpływu wyznaczenie przez organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia 15 października 2025 r. stwierdzającym, wskutek rozpoznania wniesionego przez stronę skarżącą ponaglenia, przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza, nowego terminu załatwienia sprawy – do dnia 31 grudnia 2025 r. – bowiem, jak wynika z analizy przebiegu postępowania, nastąpiło to już po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, tj. po dniu 8 stycznia 2025 r. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należy nadto uznać, że Burmistrz nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, a jego działania były opieszałe i nieskuteczne, co przyczyniło się do stwierdzenia w niniejszej sprawie, oprócz bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza. Istotne w tym kontekście jest, że przed wniesieniem skargi, organ czterokrotnie zawieszał postępowanie, wstrzymując jednocześnie bieg ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Jak wynika z orzecznictwa, fakt zawieszenia postępowania nie jest tak jednoznaczny przy ocenie przewlekłości postępowania, jak w przypadku bezczynności. Przewlekłość może mieć bowiem miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12, dostępny w CBOSA). Zauważyć jednak trzeba, że kwestia zasadności i legalności zawieszenia postępowania podlega odrębnym środkom zaskarżenia a tym samym odrębnej kontroli sądowej (por. np. NSA w wyroku z dnia 12 sierpnia 2015 r. II FSK 3619/14). Sąd rozpoznając skargę na przewlekłość – co do zasady - nie bada zatem i nie ocenia prawidłowości zastosowania przez organy przepisów stanowiących podstawę zawieszenia postępowania. Sąd uwzględnia natomiast ocenę taką dokonaną w odrębnym postępowaniu (jeżeli strona uruchomi odpowiednie środki procesowe) w kontekście wystąpienia przesłanki przewlekłości postępowania. Wobec powyższego wypada zwrócić uwagę, że postanowienia Burmistrza, zawieszające postępowanie, były trzykrotnie uchylane przez organ wyższego stopnia, zaś ostatnie, czwarte zawieszenie, mimo wskazania przez organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia maksymalnego terminu zawieszenia, po jego upływie, nie zostało zwieńczone podjęciem przedmiotowego postępowania. Okoliczności te mają wpływ na uznanie w niniejszej sprawie słuszności postanowienia Burmistrzowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, przejawiającego się podejmowaniem repetytywnych, pozornych czynności, niezmierzających do załatwienia sprawy. Niewątpliwie zatem postępowanie w niniejszej sprawie trwa zbyt długo i wielokrotnie przekracza maksymalny ustawowy termin jej załatwienia. Opisane zachowanie Burmistrza Miasta i Gminy Pieszyce wskazuje, że organ w sposób przewlekły prowadził postępowanie (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a jego zachowanie wypełnia również znamiona bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (pkt I sentencji wyroku). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne jedynie jest, że dopuszcza się on zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. np. wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r., III OSK 995/21, dostępny w CBOSA). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Sąd miał przy tym na uwadze stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 13 kwietnia 2021 r. (II OSK 2460/20, CBOSA) – aprobowane także w orzecznictwie – gdzie wskazano, że z rażącym stanem bezczynności lub przewlekłości mamy do czynienia przede wszystkim wówczas, jeśli organ wielokrotnie (co najmniej kilkunastokrotnie) przekracza przewidziany w ustawie termin załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 784/23, z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 483/23, dostępne w CBOSA). Przenosząc powyższe do ustaleń kontrolowanej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie doszło do przekroczenia terminów jej załatwienia ale, w świetle przywołanego orzecznictwa, nie miało ono charakteru rażącego. Po pierwsze, sprawa zainicjowana wnioskiem z dnia 28 listopada 2023 r. procedowana była dwukrotnie, z uwagi na wydanie przez organ wyższego stopnia decyzji kasatoryjnej. Ustawowy termin do załatwienia przez Burmistrza sprawy upłynął dopiero na późniejszym etapie, jak już wyżej wskazywano, w dniu 8 stycznia 2025 r. Po drugie, wyznaczony przez ustawodawcę termin do załatwienia przez organ administracyjny wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla określonej w nim inwestycji wynosi 90 dni, co oznacza, że do dnia wniesienia skargi, co miało miejsce w dniu 12 listopada 2025 r. oraz wyłączając ostatni okres zawieszenia (4 kwietnia 2025 r. – 28 maja 2025 r.), przekroczenie ustawowego terminu przez Burmistrza nie nastąpiło w stopniu pozwalającym na postawienie organowi zarzutu kwalifikowanej bezczynności. Z tych też względów, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). W ocenie Sądu jednak stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje bowiem na znaczny stopień nasilenia stanu niezgodnego z prawem, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez uzasadnionej przyczyny. Sąd podziela pogląd, że w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa" w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Na ocenę Sądu w szczególności miało wpływ zarówno kilkukrotne zawieszania przedmiotowego postępowania – pomimo jednoznacznie negatywnej oceny przez organ odwoławczy – jak również brak wydania postanowienia o podjęciu postępowania, pomimo upływu maksymalnego terminu zawieszenia postępowania, którym był, jak już wskazywano, związany organ w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, w tych okolicznościach można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W konsekwencji Sąd stwierdził zaistnienie podstaw do uznania, że przewlekłość organu miała charakter kwalifikowany i stanowiła rażące naruszenie prawa (pkt III sentencji wyroku). Postawa organu nie zasługuje bowiem na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Jednocześnie Sąd nie zobowiązał organu do wydania aktu, gdyż, jak wynika z akt sprawy, decyzja kończąca postępowanie z wniosku z dnia 28 listopada 2023 r. wydana została już po wniesieniu, ale jeszcze przed rozpoznaniem skargi. W tej sytuacji Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu albo dokonania czynności (pkt III sentencji wyroku). W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu przewlekłości i bezczynności Sąd skorzystał z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tej podstawie Sąd – uwzględniając częściowo wniosek skargi w tym zakresie – przyznał od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (pkt V sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, sąd może bowiem orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, leżące zarówno po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest więc na instytucji uznania sędziowskiego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1896/24, dostępne w CBOSA). Należy podkreślić, że środek w postaci przyznania stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale także funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 868/23 oraz cytowane tam orzecznictwo, dostępne w CBOSA). Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Jednocześnie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, a oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zasądzona kwota jest adekwatna i wystarczająca w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organu administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie postępowania. Sąd miał bowiem na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości i zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił natomiast zawartego w uzasadnieniu skargi żądania wymierzenia organowi grzywny uznając, że środek w postaci zasądzonej sumy pieniężnej z racji wskazanej wyżej funkcji represyjno-prewencyjnej jest w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczający – o czym orzeczono w pkt VI sentencji wyroku. W uzupełnieniu końcowo, odnosząc się do złożonego przez stronę wniosku dowodowego, Sąd wskazuje, że nie został on uwzględniony, bowiem w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, dowodów uzupełniających w rozumieniu wskazanego przepisu nie stanowią kopie rozstrzygnięcia organu oraz dokumentu złożonego w postępowaniu przed organem, będące tym samym integralną część akt administracyjnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – VI sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt VII sentencji wyroku).