II SAB/Wr 13/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2017r. sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Starosty O. w przedmiocie doręczenia decyzji o zezwoleniu na prowadzenie robót związanych z budową i konserwacją wysokoprężnego gazociągu magistralnego oddala skargę w całości.

W dniu 21 września 2016 r. do Starosty O. wpłynął wniosek K. G., w którym żąda doręczenia jej jako następcy prawnemu R. S. decyzji PPRN w O. z dnia [...] r. nr [...] - jak to określiła - "będącej przedmiotem decyzji Wojewody D. nr [...] z dnia [...] r.". Wnioskodawczyni stwierdziła, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z [...]r. Wojewoda ustalił, że stroną postępowania zakończonego wymienioną decyzją z dnia [...] r. była R. S., której nie doręczono tej decyzji. W ocenie wnioskodawczyni oznacza to, że decyzja "z dnia [...] r. nadal nie jest ostateczna, bowiem nadal toczy się proces doręczania jej stronom postępowania. Oznacza to, iż zapisane w Księdze Wieczystej prawa własności właścicieli działki nr [...] nie zostały uszczuplone decyzją administracyjną ostateczną, a inwestor budujący przedmiotowy gazociąg nie nabył prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane." Działający z up. Starosty O. Członek Zarządu Powiatu w O. pismem z dnia 12 października 2016 r. poinformował skarżącą, że Starosta O. nie posiada akt formalno-prawnych związanych z wydaniem ww. decyzji przez PPRN w O., w związku z czym nie może uwierzytelnić posiadanego przez A.S.A. odpisu tego dokumentu. K. G. wniosła do Wojewody D. "skargę na bezczynność" Starosty O. w doręczeniu jej poświadczonej kopii decyzji PPRN w O. z dnia [...] r. Podniosła, że Wojewoda pouczył ją, iż dokument taki może uzyskać jedynie od Starosty. Wojewoda posługiwał się bowiem kopią tej decyzji w prowadzonym przez siebie postępowaniu jako wiążącym dokumentem urzędowym. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. rozpatrując zażalenie na bezczynność Starosty O. w sprawie doręczania żądanej decyzji, uznał zażalenie za nieuzasadnione. Organ podkreślił, że analiza pisma K. G. prowadzi do wniosku, że przedmiotem złożonego środka prawnego nie jest sprawa podlegająca regulacji K.p.a. ( załatwienie określonej sprawy administracyjnej) lecz żądanie dotyczy czynności o charakterze materialnotechnicznym. Dlatego też wykluczone jest prowadzenie przez Wojewodę postępowania związanego z bezczynnością organu. Skargę do Sądu wniosła K. G., żądając stwierdzenia zaistnienia bezczynności Starosty O.. Skarżąca uważa, iż postępowanie nadal się toczy od 1968 r. z tej to przyczyny, że organy nie podjęły próby doręczenia tej decyzji stronie postępowania( R. S.) ani jej następcom prawnym (obecnie skarżącej). Według skarżącej, fizyczny zaś brak akt sprawy u Starosty nie zwalnia organu z obowiązku doręczenia tej decyzji stronie i ustalenia czy decyzja ta jest ostateczna. Skarżąca nie podziela także stanowiska Wojewody zawartego w postanowieniu, że zaniechanie doręczenia decyzji stronie postępowania nie jest przejawem bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Starosta O. wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że w swoim zasobie nie posiada akt formalno-prawnych związanych z wydaniem decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] r. Nr [...]. Dodatkowo oświadczył, że nie powiodły się również próby poszukiwania tych akt w Archiwum Państwowym we W.. Nie ma zatem możliwości doręczenia stronie uwierzytelnionej kopii decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.718 z późn. zm.) kompetencja sądownictwa administracyjnego do wykonywania kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej została zakreślona szeroko, a uszczegółowienie tych działań zawarte jest w art. 3-5 p.p.s.a. Przed nowelizacją ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r., przepis art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 dopuszczał skargę na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W wyniku nowelizacji wyłączono z pkt 4 § 2 art. 3 akty lub czynności podjęte w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw i zmieniono brzmienie pkt 8, zawężając odnośnie pkt 4a jego zakres jedynie do przewlekłości prowadzenia postępowania. Na skutek wskazanej nowelizacji dodano jednak pkt 9 § 2 art. 3 p.p.s.a., poddający kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznacza treść art. 3 § 2 pkt 1- 4 tej ustawy. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, na mocy przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego tylko w takich przypadkach, w jakich organ administracyjny zwleka z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania, sąd może nakazać mu wydanie w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. Jeśli nie toczy się postępowanie administracyjne wyłączona jest kompetencja sądu administracyjnego do orzekania o bezczynności organu. Możliwe jest także skarżenie bezczynności organu w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Ten przepis obejmuje bezczynność lub przewlekłość procesową, a zatem skargi te wiązać należy tylko z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym - podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których celem podjęcia jest wydanie decyzji lub postanowienia, wyłączonych z treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2015, s. 115). Odnosząc się do powyższego zauważyć należy przede wszystkim, iż przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność organu stopnia podstawowego w doręczeniu stronie (następcy prawnemu strony) decyzji wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] r. Nr [...]. Wykładnia językowa art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. wskazuje wprost, że przepis ten ma zastosowanie do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, innych niż określone art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości Sądu, że doręczenie stanowi czynność procesową o dużej doniosłości z uwagi na obowiązywanie zasady pisemności w postępowaniu (art. 14 § 1 k.p.a.) oraz z uwagi na skutki prawne, jakie z doręczeniem wiążą przepisy prawa procesowego, a także prawa materialnego. W piśmiennictwie rozróżnia się "podjęcie" i "wydanie" decyzji. Przez podjęcie decyzji rozumie się "rezultat procesu decyzyjnego zachodzącego wewnątrz organu administracji państwowej", natomiast przez wydanie decyzji "manifestację podjętej decyzji na zewnątrz, z czym mogą się wiązać określone skutki prawne" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 201). Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie postępowania decyzji na piśmie, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału pisemnej decyzji (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 497. Doręczenie decyzji zgodnie z art. 110 K.p.a. powoduje jej wejście do obrotu prawnego. Utrwalone już orzecznictwo sądowe wskazuje, że doręczenie podjętej decyzji choćby jednej stronie postępowania (przy wielości takich stron) uważa się ze wejście takiej decyzji do obrotu prawnego, która wywołuje określone skutki prawne. W literaturze przedmiotu podnosi się, że przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. należy traktować jako uzupełnienie treści art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. Ostatnia z powołanych norm odnosi się do przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., natomiast art. 3 § 2 pkt 9 cytowanej ustawy w istocie odnosi się do przypadków, gdy określone akty i czynności nie podlegają bezpośredniemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co jednak nie powinno stanowić przeszkody do zaskarżenia do tego sądu opieszałości w wydaniu takiego aktu lub dokonaniu czynności. Wydaje się zatem, że przepis ten stanowi podstawę do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość w wydaniu tych aktów i podjęciu takich czynności, które choć nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale mają charakter aktów lub czynności, na podstawie których strona otrzymuje prawo lub na stronę zostaje nałożony obowiązek. Dodatkowo zauważyć należy, że w doktrynie podkreśla się wprost, iż ten nowy rodzaj skarg otwiera szeroko prawo do sądu jednostce dotkniętej niesprawnym działaniem organów administracji publicznej (B. Adamiak (w:), B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka...). Skoro ustawodawca w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. ustanowił dopuszczalność zaskarżenia opieszałości organu w sprawach dotyczących - innych niż decyzje (określone postanowienia, czy indywidualne interpretacje przepisów prawa) - aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej podejmowanych w toku różnych postępowań uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego czy też w Ordynacji podatkowej, to przepis ten interpretowany w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi oraz zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżącego należy odczytywać w ten sposób, że umożliwia on wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w doręczeniu decyzji jednej ze stron postępowania administracyjnego. Tylko w takiej sytuacji prawo obywatela do skontrolowania działalności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny będzie mogło zostać zrealizowane. W badanej sprawie postępowanie administracyjne, jak twierdzi skarżąca, toczyło się do dnia [...] r., tj. do daty podjęcia decyzji nr [...] przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O.. Skarżąca podniosła także, że A.S.A. posiada kserokopię opisanej wyżej decyzji, którą Wojewoda D. honorował w toczącym się przed nim postępowaniu administracyjnym. Natomiast Starosta O. jednoznacznie stwierdził, że nie posiada akt formalno – prawnych tej sprawy w swoich zasobach, jak również dodał, że pomimo poszukiwań, akta takie nie znajdują się w archiwum państwowym. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, Starosta O. prawidłowo odmówił potwierdzenia za zgodność z oryginałem kserokopii decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] r. nr [...], skoro nie posiada w swoich zasobach akt tej sprawy. Tym bardziej nie mógł doręczyć skarżącej oryginału czegoś (tj. opisanej wyżej decyzji z 1968 r.) czego fizycznie nie posiada. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.