II SAB/Wr 1/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi A. B. na przewlekłość Prezydenta Jeleniej Góry w przedmiocie nieodpłatnego przekazania najemcy garażu prawa własności garażu i nieodpłatnego otrzymania gruntu w użytkowanie wieczyste postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100,00 zł (sto złotych).

Pismem z dnia 30 listopada 2023 r. A. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Sądu skargę na przewlekłość Prezydenta Jeleniej Góry w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 maja 1991 r. o nieodpłatne przekazanie skarżącemu jako najemcy garażu prawa własności garażu i nieodpłatne otrzymanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia 9 lipca 2019 r. o sprzedaż lokalu użytkowego – garażu. Skarżący w treści skargi wniósł o: zobowiązanie organu do przedłożenia Sądowi całości dokumentacji związanej ze złożonym wnioskiem z dnia 20 maja 1991 r.; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wskazał ponadto, iż w jego ocenie brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uznania zarzutów skarżącego za uzasadnione, bowiem postępowanie prowadzone na podstawie wniosku o nabycie nieruchomości należących do gminnego zasobu nieruchomości nie stanowi postępowania o charakterze administracyjnym, w związku z czym nie kończy się wydaniem aktu administracyjnego. Pismem z dnia 26 stycznia 2024 r. organ uzupełnił swoje stanowisko w sprawie wskazując między innymi, że sprawy zainicjowane wyżej opisanymi wnioskami skarżącego zostały już zakończone. Ponadto organ podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę oraz ponownie wniósł o odrzucenie skargi, z przyczyny jej braku charakteru administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest określony w art. 3 § 2 pkt 1-9, § 2a i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem skargi pozostaje bezczynność obejmuje: - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, tj. w sprawach gdy organ właściwy ma wydać decyzję, postanowienie, o jakim mowa w pkt 2 i 3, jak też wydać akt czy dokonać czynności, o jakich mowa w pkt 4; - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższego wynika, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego, a skarga na bezczynność lub przewlekłość jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Art. 3 § 2 p.p.s.a. dopuszcza więc wniesienie skargi na bezczynność jedynie w przypadku opieszałości działania organu w załatwieniu sprawy w konkretnie oznaczonym postępowaniu przez wydanie decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Odnosząc treść przywołanych przepisów do przedmiotu skargi, stwierdzić należy, że nie mieści się on w żadnej z wymienionych wyżej kategorii bezczynności lub przewlekłości podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Analiza skargi wskazuje, że pełnomocnik skarżącego zarzuca Prezydentowi Jeleniej Góry przewlekłość polegającą na nierozpoznaniu do chwili obecnej wniosku skarżącego z dnia 20 maja 1991 r. o nieodpłatne przekazanie mu – jako najemcy – garażu wraz z użytkowaniem wieczystym gruntu, na którym on się znajduje oraz wniosku z dnia 9 lipca 2019 r. o sprzedaż ww. garażu jako lokalu użytkowego. Materialnoprawną podstawą wniosku skarżącego zgłoszonego w dniu 20 maja 1991 r. jest art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm., dalej również: u.z.g.g.w.n.), zgodnie z którym osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), a także jej następca prawny, ma prawo nabyć ten garaż na własność oraz otrzymać grunt w użytkowanie wieczyste, jeżeli jest najemcą tego garażu. Nabycie garażu następuje nieodpłatnie, na żądanie zainteresowanego. Do roszczenia, opartego na przepisie art. 8 ust. 1 u.z.g.g.w.n., ma obecnie zastosowanie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., dalej: u.g.n., ustawa o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art. 211 ust. 1 tej ustawy osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała przed dniem 5 grudnia 1990 r. ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy, a także jej następca prawny, mogą żądać nabycia tego garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu, jeżeli jest jego najemcą. Nabycie garażu na własność następuje nieodpłatnie. Z powyższego wynika, że roszczenie, oparte dawniej na art. 8 u.z.g.g.w.n., a obecnie na art. 211 u.g.n., realizuje się na drodze cywilnoprawnej poprzez zawarcie ze Skarbem Państwa umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste z równoczesnym przeniesieniem własności garażu. W związku z jego cywilnoprawnym charakterem, nie może być ono rozpoznawane w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że właściwym w niniejszej sprawie może być jedynie sąd powszechny, przed którym można wytoczyć powództwo o stwierdzenie, że na Skarbie Państwa lub gminie ciąży obowiązek złożenia oświadczenia o odpowiedniej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 546/01, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt I SA 2789/02, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 102/20, dostępne w CBOSA, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 września 1999 r., I SA 1575/98, LEX nr 48528). Odnosząc się do wniosku z 9 lipca 2019 r. o sprzedaż lokalu użytkowego – garażu należy zwrócić uwagę, że pełnomocnik skarżącego, jak wynika z akt administracyjnych, w piśmie z dnia 13 października 2021 r., zatytułowanym "ponaglenie", oraz w dalszych pismach z dnia 27 stycznia 2022 r., 23 maja 2022 r. i 28 czerwca 2022 r., nie powoływał się już na żądanie dotyczące sprzedaży garażu, ale na żądanie nieodpłatnego przekazania jego prawa własności oraz nieodpłatnego otrzymania gruntu w użytkowanie wieczyste. Roszczenie to zatem jest tożsame z żądaniem zawartym we wniosku skarżącego z dnia 20 maja 1991 r. Powyższe wskazuje zatem, że dokonano modyfikacji wniosku z dnia 9 lipca 2019 r. w zakresie formy nabycia garażu, na jego nieodpłatne nabycie. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że wniosek z 9 lipca 2019 r. stanowi o żądaniu sprzedaży garażu (a nie jego nieodpłatnym nabyciu), to skarga na przewlekłość organu w tym zakresie byłaby niedopuszczalna. Tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje bowiem ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 13 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Sprzedaż nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zd. 1 u.g.n.) i następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej (art. 28 ust. 1 u.g.n.). Po ustaleniu nabywcy nieruchomości następuje zawarcie umowy. Nie budzi wątpliwości, iż sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, dlatego też sprawy te, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym należą do właściwości sądu powszechnego (Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 maja 2012 r., sygn. akt III SAB/Łd 11/12, dostępne w CBOSA). Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono, że przedmiotowa skarga na przewlekłość organu w niniejszej sprawie, jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tego względu, Sąd orzekł jak w I punkcie sentencji postanowienia. Orzeczenie zwrotu w pkt II wydane zostało na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.