II SAB/Wa 95/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

Pan J. W. (skarżący) działając na podstawie art. 61 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2019 r. poz. 1429 ze zm.; dalej u.d.i.p.) oraz w nawiązaniu do zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2019 w sprawie składania wniosków do projektu uchwały budżetowej Gminy [...] na 2020 rok oraz wytycznych dla jednostek organizacyjnych Gminy [...], wniósł w dniu [...] grudnia 2019 r. do Wójta Gminy [...] o udostępnienie: 1. Listy wniosków do budżetu Gminy [...] na 2020 rok zawierającej co najmniej: dane wnioskodawcy, opis wniosku, datę wniosku. 2. Skanów wniosków do budżetu Gminy [...] na 2020 rok. Prosił o przesłanie wnioskowanej informacji na jego skrzynkę ePUAP. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Urząd Gminy w [...] poinformował skarżącego, że na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydłuża termin udostępnienia żądanej informacji do dnia 21 lutego 2020 roku z uwagi na czasochłonność jej przygotowania. W dniu 21 stycznia 2020 r. skarżący wystosował do organu skargę na przewlekłe rozpatrywanie wniosku o dostęp do informacji publicznej. Wskazał, że w jego opinii przedłużenie terminu jest bezzasadne, ponieważ: 1. Zgodnie z zarządzeniem Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2019 roku termin składania wniosków do uchwały budżetowej Gminy [...] na rok 2020 upływał 22 października 2019 roku. Co za tym idzie komplet wniosków od tego terminu znajduje się w posiadaniu Urzędu Gminy [...]. 2. Kopie wniosków były udostępnione Radnym Gminy [...] podczas prac nad projektem uchwały budżetowej na rok 2020. 3. Sporządzenie kopi wniosków nie wymaga, żadnej obróbki poza ewentualnym wykonaniem skanów, jeżeli Urząd Gminy jeszcze ich nie posiada. W związku z powyższym wnioskował o niezwłoczne udostępnienie kopii wniosków zgodnie z pismem z dnia [...] grudnia 2019 roku. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Urząd Gminy poinformował skarżącego, że kopie wniosków złożonych do projektu budżetu na 2020 rok zostaną mu udostępnione w terminie wskazanym w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] grudnia 2019 roku. W dniu 31 stycznia 2020 roku Pan J. W. złożył w Urzędzie Gminy [...] skargę kierowaną do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na przewlekle prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Prowadzonemu postępowaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten umożliwia przedłużenie terminu realizacji wniosku ze względu na brak możliwości jego rozpoznania w terminie podstawowym, poprzez nieprawidłowe zastosowanie prowadzące do nieuzasadnionego przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej, a tym samym naruszenie ustawowego, maksymalnego terminu 14 dni na udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym wnosił o: - zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, - stwierdzenie, że organ dopuścił się nieuzasadnionego przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania, - zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organ był w posiadaniu wnioskowanej informacji gotowej do udostępnienia, dlatego też nie powinien wydłużać terminu na udzielenie odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie odrzucenie w całości. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w miesiącu grudniu skarżący złożył w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej 16 wniosków, co w istotny sposób wpłynęło na płynność pracy pracowników Urzędu Gminy w [...], stąd też nie było możliwości przygotowania odpowiedzi w terminie na wniosek będący przedmiotem skargi, a wymagający znacznego nakładu pracy uwagi na konieczność dokonania anonimizacji. W dniu [...] lutego 2020 r. organ udzielił odpowiedzi skarżącemu zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 roku. Mając powyższe na uwadze zdaniem organu istniały przesłanki na przedłużenie terminu odpowiedzi i działania takie były zasadne z uwagi na ilość pracy jaką należało włożyć w przygotowanie odpowiedzi. Ponadto zdaniem organu nie można mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania, ponieważ wszystkie odpowiedzi zostały udzielone w ustawowym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz.U. z 2019 r. poz. 2235 ze zm.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w sprawie udzielenia informacji publicznej. Podstawę orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania stanowi przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania administracyjnego, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istotne w sprawie jest, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Jednakże tak w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (...). (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 r.; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011 r.). Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd doszedł do wniosku, że nie jest ona zasadna. Z uwagi na oznaczony przedmiot skargi dostrzec należy, że zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) udostępnienie informacji publicznej na wniosek nastąpi bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1) jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1; podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, kształtujących terminy załatwienia spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny, jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialno-prawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności (por. wyrok WSA w Poznaniu, z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 72/14). Jak wynika z przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dopuszczalne jest wydłużenie 14-dniowego terminu – w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd w wyniku analizy akt sprawy stwierdził, że skarżący wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. działając na podstawie art. 61 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 11a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej: 1. Listy wniosków do budżetu Gminy [...] na 2020 rok zawierającej co najmniej: dane wnioskodawcy, opis wniosku, datę wniosku. 2. Skanów wniosków do budżetu Gminy [...] na 2020 rok. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. organ powołując się na z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek z uwagi czasochłonność jej przygotowania. W związku z powyższym organ wyznaczył nowy termin udzielenia odpowiedzi do dnia 21 lutego 2020 r. Formułując powyższe pismo w ocenie Sądu organ dotrzymał terminu 14-dniowego, o którym mowa w art.13 ust.1 u.d.i.p., gdyż ostatni dzień terminu przypadał na 6 stycznia, który jest dniem ustawowo wolnym pod pracy (święto Trzech Króli), tak więc termin 14-dniowy upłynął w dniu [...] stycznia 2020 r. W dniu 31 stycznia 2020 r. skarżący wniósł do Sądu skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę z dnia 17 lutego 2020 r. organ wskazał, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek w dniu [...] lutego 2020 r. W odpowiedzi na skargę wskazano ponadto na to, że w grudniu 2019 r. skarżący złożył 15 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Mając na uwadze przebieg tego postępowania Sąd stwierdził, że Wójt Gminy [...] nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowań, ponieważ wszystkie odpowiedzi zostały udzielone w ustawowym terminie i nie doszło również w ocenie Sądu do naruszenia art.13 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ organ w sposób przekonujący wyjaśnił dlaczego przedłużył termin udzielenia odpowiedzi na wniosek w niniejszej sprawie, które to wyjaśnienia Sąd uznaje za wiarygodne. Zauważyć należy, że nowy termin załatwienia sprawy określony był zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Przepis przy tym nie określa przesłanek dopuszczalnego go zakreślenia a nadto, że nie został on wyznaczony w sposób wykraczający poza to na co pozwala ustawa. Odpowiedzi udzielono skarżącemu przed terminem, do którego się zobowiązał. Zdaniem Sądu przed wysłaniem odpowiedzi na wniosek skarżącego organ musiał dokonać anonimizacji żądanych dokumentów, co w konsekwencji prowadziło do konieczności zastosowania przez organ art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.