II SAB/Wa 891/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Koziarski, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2026r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Rzecznika Praw Dziecka w zakresie rozpoznania punktu [...] wniosku z [...] października 2024 r. o udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Rzecznika Praw Dziecka do rozpoznania punktu 1 wniosku A. C. z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Rzecznika Praw Dziecka w rozpoznaniu punktu 1 wniosku A. C. z dnia [...] października 2024 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Rzecznika Praw Dziecka na rzecz A. C. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. A.C. (zwana dalej "Skarżącą") wnioskiem z [...] października 2024r. zwróciła się do Rzecznika Praw Dziecka (zwany dalej "RPD"), na podstawie art. 61 Konstytucji RP o udostępnienie informacji publicznej przez przekazanie: 1) kopii elektronicznej obowiązującej w Biurze RPD instrukcji kancelaryjnej; 2) informacji o tym, w jaki sposób prowadzony jest obieg i zarządzanie dokumentami: w formie elektronicznej czy papierowej? Jeżeli w formie elektronicznej, to z jakiego systemu/programu korzysta Biuro RPD? Wniosek został złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej. 2. RPD pismem z 17 października 2024r., odnosząc się do: - pkt 1 ww. wniosku wskazał, że instrukcja kancelaryjna nie stanowi informacji publicznej, a zatem nie podlega udostępnieniu na podstawie art. 61 Konstytucji RP. W tym zakresie powołano się na poglądy prezentowane w orzecznictwie (wyroki NSA z 30 lipca 2013r. sygn. akt I OSK 1004/13, 29 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 2215/11, 6 września 2022r. sygn. akt III OSK 1588/21) RPD wskazał, że instrukcja kancelaryjna nie jest wyrazem stanowiska RPD w jakiejkolwiek sprawie i nie przesądza o kierunku działania RPD, nie jest to również dokument wytworzony w zakresie wykonywanych przez RPD zadań ustawowych ani w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, więc stanowi dokument wewnętrzny, który nie podlega udostępnieniu, na podstawie art. 61 Konstytucji RP; - pkt 2 ww. wniosku wskazał, że w Biurze RPD obieg i zarządzanie dokumentami prowadzone jest zarówno w wersji elektronicznej, jak i papierowej. W wersji elektronicznej używany jest program komputerowy "Elektroniczne Zarządzanie Dokumentacją" autorstwa [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. 3. Skarżąca reprezentowana przez r. pr. A.K. w skardze z 18 października 2024r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła bezczynność RPD, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania art. 13 ust. 1 U.d.i.p. - przez brak udostępnienia informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że RPD dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i nakazanie RPD rozpoznania wniosku Skarżącej w części dotychczas nierozpoznanej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Zdaniem Skarżącej RPD jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na gruncie ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902, zwana dalej "u.d.i.p."). RPD w piśmie z 17 października 2024r. udzielił odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 2 wniosku Skarżącej, a w odniesieniu do pytania z punktu 1 ww. wniosku stwierdził, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Skarżąca nie zgodziła się z tym stanowiskiem, podnosząc, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2019r., poz. 553 ze zm., zwana dalej "u.n.z.a.") organy i kierownicy jednostek organizacyjnych, o których mowa w ust. 1 w porozumieniu z Naczelnym Dyrektorem Archiwów Państwowych, określają: instrukcję kancelaryjną określającą szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.n.z.a. organy państwowe oraz państwowe jednostki organizacyjne, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowe jednostki organizacyjne obowiązane są zapewnić odpowiednią ewidencję, przechowywanie oraz ochronę przed uszkodzeniem, zniszczeniem bądź utratą: 1) powstającej w nich dokumentacji, w sposób odzwierciedlający przebieg załatwiania rozstrzygania spraw; 2) nadsyłanej i składanej do nich dokumentacji, w sposób, o którym mowa w pkt 1. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 6 ust. 2a u.n.z.a. wskazując, że przepisów ust. 2 nie stosuje się do: 1) organów gminy i związków międzygminnych oraz urzędów obsługujących te organy i związki; 2) organów powiatu i starostw powiatowych; 3) organów samorządu województwa i urzędów marszałkowskich; 4) organów zespolonej administracji rządowej w województwie i urzędów obsługujących te organy. Zdaniem Skarżącej RPD jest organem państwowym, o którym mowa w art. 6 ust. 1 u.n.z.a. i nie mieści się w gronie organów wymienionych w art. 6 ust. 2a u.n.z.a., dla których właściwy minister, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 6 ust. 2b u.n.z.a., wydaje rozporządzenie określające instrukcję kancelaryjną. RPD nie tylko jest zobowiązany ustawowo do posiadania instrukcji kancelaryjnej, ale także jest zobowiązany ustawowo do jej określenia. Nie sposób zatem instrukcji kancelaryjnej uznać za dokument wewnętrzny i niestanowiący informacji publicznej. Jest to tym wyraźniejsze, jeśli weźmie się pod uwagę art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. 4. RPD w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wskazując, że udzielenie odpowiedzi i podana tam argumentacja wskazują na brak bezczynności w sprawie. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga jest zasadna. 2. Sąd skargę na bezczynność w zakresie punktu pierwszego ww. wniosku Skarżącej z [...] października 2024r. rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026r., poz. 143, zwana dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. 3. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć ponadto na względzie art. 1-2 ww. u.d.i.p., które kształtują prawo do informacji publicznej, zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z ww. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo art. 21 u.d.i.p. Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd może ponadto, zgodnie z art. 149 § 2 P,.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). W doktrynie podnosi się, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z 13 maja 2011r. sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci: 1) ww. organ w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2008r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08); 2) ww. organ przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p. - nie podejmuje w terminie wskazanym w ww. przepisie stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2013r. sygn. akt II SAB/Wa 485/12); 3) ww. organ udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy wprawdzie zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku; 4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z 27 marca 2012r., sygn. akt I OSK 156/12). Obowiązkiem Sądu w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest w pierwszej kolejności zbadanie czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócono się, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. 4. Zdaniem Sądu w sprawie nie budzi wątpliwości, że RPD należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile informacja ta znajduje się Jego posiadaniu i jest możliwe jej udostępnienie. Wynika to jednoznacznie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który wskazuje, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Pojęcie informacji publicznej natomiast zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie odwołuje się do pojęcia sprawowania władzy publicznej, lecz do pojęcia sprawy publicznej, przez co nadaje ona pojęciu informacji publicznej znacznie szersze znaczenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić też należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Sąd stwierdza, że informacja wskazana w punkcie 1 ww. wniosku Skarżącej w zakresie instrukcji kancelaryjnej stanowi informacje publiczną, gdyż jest to dokument urzędowy wymieniony expressis verbis w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., pochodzący od organu, który dokument ten sporządził i podpisał. Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów i informacji odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Wobec takiego rozumienia informacji publicznej, nie można mieć zatem wątpliwości, że wnioskowane przez Skarżącą informacje wskazane w pkt 1 ww. wniosku należy kwalifikować jako mające charakter publiczny. Argumentację powyższą wspiera również powołany przez Skarżącą w skardze przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.n.z.a., który wskazuje, że organy i kierownicy jednostek organizacyjnych, o których mowa w ust. 1 w porozumieniu z Naczelnym Dyrektorem Archiwów Państwowych, określają: instrukcję kancelaryjną określającą szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych. Nie sposób zatem instrukcji kancelaryjnej uznać za dokument wewnętrzny i niestanowiący informacji publicznej. Jest to tym wyraźniejsze, jeśli weźmie się pod uwagę art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Sąd przyjął zatem - wbrew stanowisku RPD wyrażonemu w odpowiedzi na pkt 1 ww. wniosku, że żądaną informację (instrukcję kancelaryjną) należało udostępnić Skarżącej, gdyż mieści się ona w pojęciu sprawy publicznej i podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Brak zatem udostępnienia informacji, o której mowa w pkt 1 ww. wniosku Skarżącej z [...] października 2024r. wskazywał na potrzebę wydania przez Sąd punktu pierwszego sentencji wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. 5. Sąd nie znalazł jednak podstaw do uznania, że bezczynność RPD miała charakter rażący, o którym mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013r. sygn. akt II OSK 468/13). W sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli RPD przy rozpatrywaniu ww. wniosku Skarżącej, gdyż organ odwołał się do obowiązujących przepisów, choć wyciągnął z nich nietrafne konkluzje. Sąd w związku z tym orzekł, jak w punkcie 2 sentencji wyroku. 6. Sąd o kosztach postępowania postanowił na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026r., poz. 118), zasądzając od RPD na rzecz Skarżącej kwotę 580 zł, gdyż Skarżąca była reprezentowana przez radcę prawnego, który nie przedstawił dowodu na uiszczenie 17 zł od pełnomocnictwa, a wpis był stały i wynosił 100 zł (punkt trzeci sentencji wyroku).