II SAB/Wa 890/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Koziarski, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania punktów 2 i 4 wniosku M. G. z dnia [...] czerwca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w W. na rzecz M. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 4 czerwca 2025 r. M. G., zw. dalej "skarżącym" złożył do Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w [...], zw. dalej "spółką". za pomocą poczty elektronicznej wniosek o udzielenie informacji publicznej, za pośrednictwem poczty elektronicznej. Wniosek zawierał pytania o następującej treści: "1. Czy w świetle limitów zatrudnienia i limitów obrotu określonych w § 1 i § 10 Regulaminu ubiegania się o udział w programie rzędowym "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" z dnia 13 maja 2020 r. podmiot, który ubiegał się o uzyskanie środków z tego programu miał obowiązek doliczenia do ilości zatrudnianych pracowników i do osiąganych przychodów również zatrudnienie i przychody osiągane przez podmioty partnerskie i powiązane określone według kryterium wskazanego w art. 3 i6 Załącznika ido Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu. 2. Czy warunkiem rozpoczęcia programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" 1.0 było pozytywne notyfikowanie tego programu Komisji Europejskiej jako formy pomocy publicznej? 3. Czy warunkiem koniecznym uzyskania zgody Komisji Europejskiej na notyfikowany jej program rządowy "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" 1.0 była zgodność z postanowieniami do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu i czy w związku z tym beneficjenci programu musieli spełniać warunki określone w regulaminie z uwzględnieniem definicji Małych i Średnich Przedsiębiorców określonym w tym rozporządzeniu obejmującej zatrudnienie i przychód w podmiotach powiązanych i partnerskich? 4. Czy kwestia sposobu określania limitów zatrudnienia i limitów obrotu określonych w § 1 i § 10 Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" z dnia 13 maja 2020 r. była przedmiotem interwencji i zapytań Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, interpelacji poselskich, kontroli NIK, przedmiotem wystąpień organów publicznych? 5. Czy formułowaliście Państwo interpretacje dotyczące sposobu limitów zatrudnienia i limitów obrotu określonych w § 1 i§ 10 Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" z dnia 13 maja 2020 r., a jeśli tak to proszę o przesłanie tych interpretacji? 6. W jaki sposób Państwo weryfikowaliście spełnienie przez podmioty ubiegające się o środki z programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" (1.0) spełnienie kryterium zatrudnienia i obrotów w kontekście zatrudnienia i obrotów podmiotów powiązanych i partnerskich?". Pismem z dnia 18 czerwca 2025 r. Spółka poinformowała skarżącego o tym, że wniosek nie zawiera żądania udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 21 sierpnia 2025 r. Spółce doręczono skargę na bezczynność w udostępnieniu skarżącemu informacji publicznej przez PFR. W skardze wniósł o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie. Skarżący pod pozorem korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej w rzeczywistości zmierza do uzyskania informacji w swojej własnej i/lub osoby trzeciej sprawie lub na użytek zarobkowy. Charakter, zakres informacji oraz powielenie wniosku adwokata T. D. świadczy o tym, że celem wystąpienia z wnioskiem nie jest jakikolwiek cel publiczny, a partykularny interes skarżącego i/lub adwokata. O oczywistym pozostawaniu w pełnym porozumieniu wnioskodawcy z adwokatem świadczy nie tylko tożsamość treści obu złożonych wniosków o dostęp do informacji publicznej, ale także korelacja czasowa - wniosek skarżącego wpłynął do Spółki już kolejnego dnia po otrzymaniu przez adwokata stanowiska Spółki informującego, że wniosek nie zawiera żądania udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Spółka znając treść obu wniosków nie mogła rozpatrzyć wniosku z pominięciem ustaleń wynikających z postępowania wszczętego wnioskiem Adwokata. W takiej sytuacji sądy administracyjne orzekające w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej przyjmują zasadnie, że nie mamy do czynienia z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej, ponieważ u.d.i.p. nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach, nie mających nic wspólnego ze sprawą publiczną, z powyższych względów Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niezależnie od powyższego Spółka wskazała, że wniosek pozostaje poza przedmiotowym zakresem informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. z uwagi na okoliczność, że dotyczą oceny prawnej. Pytania zawarte we wniosku dotyczą dokonania wykładni postanowień Regulaminu programu "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" oraz przepisów Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu. Co więcej Spółka podkreśliła, że rodzaj informacji będących przedmiotem wniosku, a także argumentacja wskazana powyżej jednoznacznie prowadzą do wniosku o nadużyciu przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi, bowiem w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 58 § 1 i 2 p.p.s.a. Skarga jest dopuszczalna stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarga na bezczynność przysługuje bowiem również w sytuacji, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p.. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w tej konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Do podmiotów określonych w ww. przepisie należy Polski Fundusz Rozwoju S.A. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U z 2024 r., poz. 923), zw. dalej "u.s.i.r."., według stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Polski Fundusz Rozwoju jest jednym z podmiotów tworzących system instytucji rozwoju. Instytucje rozwoju w ramach swoich zadań określonych właściwymi przepisami prawa lub postanowieniami statutów realizują w sposób skoordynowany zadania w obszarze wsparcia lub usług świadczonych przedsiębiorcom, zwane dalej "zadaniami Grupy PFR" (art. 2 ust. 3 u.s.i.r.). W myśl art. 11 ust. 1 u.s.i.r. Polski Fundusz Rozwoju wykonuje działalność gospodarczą we własnym imieniu i na własny rachunek, zgodnie z zasadami dobrej praktyki handlowej, dążąc w długim terminie do osiągnięcia rynkowej stopy zwrotu z zainwestowanego kapitału. Z kolei z art. 11 ust. 2 u.s.i.r. wynika, że do zadań Polskiego Funduszu Rozwoju należy wykonywanie zadań powierzonych przez organy administracji rządowej, inne jednostki wykonujące zadania publiczne lub jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w związku z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej "COVID-19" (pkt 1); podejmowanie działań służących zapobieganiu lub łagodzeniu skutków sytuacji kryzysowych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 122), w tym skutków rozprzestrzeniania się COVID-19, w szczególności poprzez: a) udzielanie wsparcia finansowego przedsiębiorcom i innym podmiotom dotkniętym tymi sytuacjami, w tym bezzwrotnego lub w formie gwarancji lub poręczeń, b) naprawienie lub pokrycie, w całości lub w części, szkód lub strat spowodowanych tymi sytuacjami - z wykorzystaniem środków własnych Polskiego Funduszu Rozwoju lub środków z innych źródeł (pkt 6). Ponadto, w myśl art. 13 ust. 1 u.s.i.r., Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania przez: 1) obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych; 2) udzielanie promes, pożyczek, gwarancji oraz poręczeń. Stosownie do art. 17 ust. 1 i 2 u.s.i.r. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, na uzasadniony wniosek Prezesa Polskiego Funduszu Rozwoju, może udzielić Polskiemu Funduszowi Rozwoju dotacji na realizację zadań, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 1, związanych z przygotowaniem lub realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1637). Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, udzielając dotacji celowej, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę, o której mowa w art. 150 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, ze zm.). Przychodami Polskiego Funduszu Rozwoju mogą być dotacje celowe z budżetu państwa i środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi, oraz odsetki od nich, o ile odrębne przepisy lub umowy dotyczące przekazania lub wykorzystania tych środków nie stanowią inaczej. Dotacje, o których mowa w ust. 1, mogą być przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie kosztów administracyjnych finansowania przedsiębiorców z wykorzystaniem środków publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 18 ust. 1 i 2 u.s.i.r.). Zgodnie z art. 21a ust. 1 u.s.i.r. Rada Ministrów może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych: 1) przedsiębiorcom - w związku ze skutkami COVID-19, 2) przedsiębiorcom oraz innym podmiotom - w związku z zakazem, o którym mowa w art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej. Program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom lub innym podmiotom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji (ust. 2). Realizując program rządowy, Polski Fundusz Rozwoju prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5, w tym tworzy dla programu rządowego fundusz niezaliczany do kapitałów (funduszów) własnych, wykazywany w pasywach bilansu w grupie zobowiązań jako fundusz specjalny zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (ust. 3). Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez Polski Fundusz Rozwoju wskutek realizacji programu rządowego (ust. 4). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4 (ust. 5). Minister właściwy do spraw gospodarki zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę powierzenia realizacji rządowego programu udzielania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, określającą w szczególności sposób realizacji zadań w ramach tego programu oraz zasady odpowiedzialności za jego realizację (ust. 5i). W świetle powyższych regulacji nie ulega wątpliwości, że Polski Fundusz Rozwoju jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., tj. taki, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. PFR jest bowiem szczególnym podmiotem powołanym i wyposażonym w majątek przez Państwo. Jest jedną z wyspecjalizowanych instytucji interwencji rządu w gospodarkę, wchodzących w skład tzw. "systemu instytucji rozwoju", którym powierzono określone zadania wsparcia przedsiębiorców w sytuacjach kryzysowych i wyposażono na ten cel w publiczne środki (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 199/23 i powołane tam orzecznictwo; CBOSA). Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19; CBOSA). W świetle art. 6 ust. 1 u.d.i.p. informacją o sprawie publicznej jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz o przedmiocie ich działalności i kompetencjach (pkt 2 lit. c), majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f), zasadach funkcjonowania tych podmiotów (ust. 1), w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (pkt 3 lit. e), o danych publicznych, obejmujących treść i postać dokumentów urzędowych, a także o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5). Zaznaczyć należy, że rodzaje informacji publicznej wymienione w ww. przepisie nie tworzą katalogu zamkniętego, a w świetle poglądów orzecznictwa charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Dla kwalifikacji danej informacji jako publicznej istotny jest więc element "dysponowania majątkiem publicznym" oraz "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami wniosków o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; CBOSA). Wniosek Skarżącego dotyczył informacji na temat realizacji przez PFR S.A. rządowego Programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego pod nazwą "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm". Programem objęci zostali przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.), będący mikro, małymi lub średnimi przedsiębiorcami, którzy spełniali określone w Programie warunki. Wskazać przy tym należy, że podstawę prawną Programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" stanowiła uchwała Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr 50/2020 (wraz załącznikiem) wydana na podstawie delegacji zawartej w ustawie o systemie instytucji rozwoju. W oparciu o ww. uchwałę oraz zgodnie z powołanym już wyżej art. 21a ust. 1 u.s.i.r., realizację rządowego programu "Tarcza finansowa (...)" powierzono Polskiemu Funduszowi Rozwoju. Sposób finansowania Programu określał powołany wyżej art. 18 u.s.i.r.. Według rozdz. 3 załącznika do uchwały Rady Ministrów nr 50/2020 ubiegający się o subwencję beneficjent składa wniosek w ramach prowadzonego naboru, w szczególności za pośrednictwem banków. Natomiast w myśl art. 12 ust. 1 u.s.i.r., PFR udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku 1 do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE. L 187 z 26 czerwca 2014 r., str. 1, ze zm.). Zasady realizacji Programu zostały określone w Regulaminie ubiegania się o udział w Programie Rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" obowiązującym od dnia 29 kwietnia 2020 r. Natomiast szczegółowe warunki wsparcia finansowego oraz zobowiązania beneficjenta programu określała umowa subwencji finansowej zawierana pomiędzy PFR a przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję finansową. W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu informacja o notyfikowaniu przez PFR (bądź inne organy administracji publicznej) Komisji Europejskiej udzielenia niedozwolonej lub niezgłoszonej pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 TFUE w związku z realizacją Programu Tarcza 0.1. (pytanie nr 2) jest informacją o sprawie publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczy bowiem realizacji obowiązków Polski jako państwa członkowskiego wynikających z prawa Unii Europejskiej. Również pytanie 4 odnosząc się do tego "Czy kwestia sposobu określania limitów zatrudnienia i limitów obrotu określonych w § 1 i § 10 Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" z dnia 13 maja 2020 r. była przedmiotem interwencji i zapytań Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, interpelacji poselskich, kontroli NIK, przedmiotem wystąpień organów publicznych?" które sprowadza się do faktu, jest informacją o sprawie publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. Odnosząc się do pozostałych pytań (za wyjątkiem pyt 2, 4 i 6) w ocenie Sądu sprowadzają się do domagania się informacji o obowiązującym prawie a tym samym nie noszą znamion informacji publicznej. Wskazuje się też, że wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej należy odnosić do sfery faktów. Wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r. II SA/Wa 557/21 , wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 września 2017 r. II SAB/Go 52/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2017 r. II SAB/Kr 126/17). Wskazać również należy, że instytucja dostępu do informacji publicznej nie ma na celu kontroli prawidłowości funkcjonowania organu. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą służyć realizacji celów, dla których właściwe są inne tryby postępowań i do których realizacji powołane są właściwe organy kontrolne. Ponadto, w odniesieniu do pytania nr 6 zawartego we wniosku, które dotyczy wewnętrznie ustalonego i stosowanego przez Spółkę sposobu weryfikacji spełnienia kryteriów zatrudnienia i obrotów przez podmioty ubiegające się o środki z rządowego programu "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" (wersja 1.0) właściwie Spółka zakwalifikowała jako informacje wewnętrzne (dokumenty wewnętrzne), które są wyrazem konkretnego stadium wewnętrznych rozważań i nie odzwierciedlają oficjalnego stanowiska organu. Dokumenty wewnętrzne, będące jedynie etapami w procesie analitycznym czy roboczym, nie mają charakteru informacji publicznej i nie podlegają obowiązkowi ich ujawniania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się zaś do podniesionych przez Spółkę – w odpowiedzi na skargę –kwestii, że domniemany cel pozyskania przez skarżącego ww. informacji, to zaspokojenie jego indywidualnych potrzeb (interesów gospodarczych, celów zawodowych) oraz nadużycie prawa do informacji publicznej - w ocenie Sądu - są bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (a w szczególności dla kwalifikacji żądanej informacji jako posiadającej walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej organ nie bada bowiem faktycznego czy prawnego interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji (czyni to wyłącznie w sytuacji zakwalifikowania informacji publicznej jako przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 badając wówczas spełnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w uzyskaniu takiej informacji). Nie dokonuje zatem oceny przedmiotu wniosku z punktu widzenia powodów (motywów) jakimi kieruje się dana osoba fizyczna wnioskująca o udostępnienie informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej przysługuje bowiem "każdemu" (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). O tym natomiast, czy wniosek dotyczy informacji publicznej, czy też nie, decyduje kryterium przedmiotowe, tj. treść i charakter żądanej informacji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 2025 r. sygn. akt III OSK 586/25, co do zasady każdy ma (...) prawo dostępu do informacji publicznej niezależnie od tego jakimi motywami lub pobudkami się kieruje, z uwzględnieniem sygnalizowanych ograniczeń. Stanowisko takie odczytać można (...) choćby z normy art. 2 ust. 2 u.d.i.p., wskazującej, że nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej. Sposób wykorzystania żądanej informacji publicznej po jej uzyskaniu jak też i zgodność takich działań z prawem nie wynika natomiast z przepisów regulujących materię dostępu. Kwestia ta mogłaby podlegać ocenie, gdyby wnioskodawca domagał się od organu udostępnienia informacji przetworzonej i jako taka zostałaby ona przez organ zakwalifikowana. W niniejszej sprawie organ nie dokonał w ogóle kwalifikacji żądanej informacji publicznej z przedmiotowego punktu widzenia, nie określił nawet, czy znajduje się w jej posiadaniu (pomimo tego, że wiele spośród postawionych pytań ("czy...") wymagało prostej odpowiedzi ("tak" bądź "nie")), błędnie przyjmując, że domniemany "indywidualny", czy też "własny" interes skarżącego stanowi negatywną przesłankę realizacji podmiotowego prawa do informacji publicznej. Wskazać w tym miejscu należy, że odnośnie "sprawy własnej" jako kryterium oceny prawidłowości korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej wielokrotnie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny. I tak np. w wyroku z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7440/21 NSA stwierdził, iż kryterium "sprawy własnej", rozumianej jako indywidualna sprawa dotycząca wnioskodawcy, jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, iż - wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej - prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, wedle którego nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby do absurdalnego wniosku, iż informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności, bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Podobne stanowisko zajął NSA np. w wyrokach z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2615/21 oraz z dnia 14 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 1210/23 wskazując, iż dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej", ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa, może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony. Odnośnie kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej warto powołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2025 r. sygn. akt III OSK 2658/24, gdzie wskazano, że "w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym, umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach, niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść, w celu jego realizacji, podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu swoiste udręczenie podmiotu rozpatrującego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; z dnia 7 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2687/17; z dnia 11 lipca 2022r., sygn. akt III OSK 2851/21 oraz z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 7265/21)". Co istotne, odmowa udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa do informacji publicznej, a więc odmowa realizacji roszczenia, które wynika z omawianego prawa podmiotowego, następuje przez wydanie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Forma decyzji czyni bowiem realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w takim przypadku, jak i - ewentualną - kontrolę sądowoadministracyjną (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 320/22; z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7440/21; z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt III OSK 5517/21 oraz z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2285/22). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa do informacji publicznej. Pismo PFR z dnia 18 czerwca 2025 r. nie stanowi choćby "ułomnej" decyzji administracyjnej, nie zawiera bowiem minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania pisma jako decyzji, w tym w szczególności rozstrzygnięcia o istocie sprawy oraz podpisu osoby umocowanej do reprezentacji organu. Z tego względu argumentacja organu w kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi PFR nie rozpoznał wniosku w pkt 2 i 4 skarżącego w sposób przewidziany w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności, nie udostępnił żądanej informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w szczególności z powodu ograniczeń w dostępie do informacji, czy też z powodu braku szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej bądź z innych względów (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); nie poinformował, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); nie poinformował, że w sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Czynności tych PFR nie podjął również do dnia orzekania w sprawie przez Sąd. Oznacza to, że zarzut bezczynności PFR na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest uzasadniony. W tym stanie rzeczy istniały podstawy do zobowiązania Spółki do rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2025 r. w pkt 2 i 4 przez zobowiązanie w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność PFR nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków Skarżącego i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. wyroki NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ udzielił Skarżącemu odpowiedzi na wniosek w dniu [...] czerwca 2025 r. i jakkolwiek uczynił to w sposób w części nieprawidłowy, to nie można przyjąć, że nieprawidłowe w tym zakresie stanowisko organu na gruncie u.d.i.p. jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"). Zarówno więc wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB/Gd 58/19). Ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 164/19). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wymierzenie organowi grzywny z urzędu nie jest zasadne. Wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niedopuszczalnego, celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 39/19). Tak naganna sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W związku z tym, Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia grzywny, szczególnie że czas załatwienia sprawy nie był rażący. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 złotych) Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.