II SAB/Wa 877/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Cichoń (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Zarządu Transportu Miejskiego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

D. S. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący", "Strona") wnioskiem z dnia 15 lipca 2025 r., przesłanym w formie elektronicznej, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) - dalej: "u.d.i.p." zwrócił się do Zarządu Transportu Miejskiego w [...] (dalej: "organ", "ZTM") o udostępnienie informacji publicznej w postaci pełnego, niefiltrowanego dostępu do danych o ruchu pojazdów z systemu Time4BUS. Skarżący w uzasadnieniu wniosku wskazał, że ogólnodostępne dane z serwisu [...] są niepełne i nie odpowiadają oczekiwanym przez niego standardom. Wskazał dalej, że jest twórcą ogólnodostępnego "feedu DTFS dla [...]", różniącego się od oficjalnego, który to "feed" rozwija w formacie GTFS-Realtime, który opiera się na "niestabilnej" platformie [...] podczas gdy uzyskanie danych z Time4Bus Platform pozwoliłoby mu na stworzenie w pełni funkcjonalnego, dokładnego i wiarygodnego feedu GTFS-Realtime, który byłby "cennym źródłem informacji dla pasażerów oraz deweloperów aplikacji transportowych (w tym Google Maps). W odpowiedzi na ten wniosek pismem z 29 lipca 2025 r, organ wskazał, że dane o ruchu pojazdów są udostępniane przez ZTM w serwisie [...] i w tym zakresie są one optymalne, gdyż pozwalają na minimalizację ryzyka generowania niepoprawnych danych. Ponadto organ wskazał, że aplikacja Tmie4Bus posiada informacje z różnych źródeł i świadczy usługi dla różnych operatorów. Umowy w tym zakresie są zawierane przez [...] niezależnie i bez pośrednictwa ZTM. W toku dalszej wymiany korespondencji skarżący w wiadomości elektronicznej z dnia 29 lipca 2025 r. podniósł, że aplikacja Time4Bus jest źródłem danych dla serwisu [...], zaś ta aplikacja w ocenie skarżącego celowo ogranicza dane uzyskane z aplikacji Tmie4Bus. Skarżący ponowił wniosek o udostępnienie pełnego, nieflitrowanego strumienia danych z usługi Time4BUS w oryginalnej bogatej formie. Ponadto wskazał, że jako deweloper jest w pełni przygotowany do przetwarzania danych surowych, testowych i niekompletnych. Pismem z dnia 12 sierpnia 2025 r. organ wskazał, że żądane przez skarżącego dane nie wpisują się w definicję informacji publicznej z dwóch powodów: informacje o jakie wnosi skarżący mają wyłącznie charakter techniczny, natomiast celem udzielania informacji w trybie ustawy o informacji publicznej jest kontrola obywateli nad funkcjonowaniem podmiotów publicznych, którego to celu przedmiotowy wniosek nie realizuje. Ponadto wniosek jest złożony w interesie prywatnym. Niezależnie od tego organ wskazał, że ZTM jest jedynie odbiorcą usługi Time4Bus i nie ma możliwości dysponowania danymi generowanymi przez jej twórcę/administratora, tj. firmę [...]. Wskazano, że skarżący może zgłosić się bezpośrednio do tej firmy w celu uzyskania pożądanych danych. W odpowiedzi na to stanowisko skarżący pismem z dnia 12 sierpnia 2025 r. podtrzymał swoje żądanie udostępnienia danych i wezwał do ewentualnego wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Następnie pismem z 27 sierpnia 2025 r., Skarżący nawiązał do swojego wniosku z [...] lipca 2025 r. i [...] sierpnia 2025 r. i wezwał do ostatecznego załatwienia sprawy i udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji domawiającej jej udostępnienia. Organ udzielając odpowiedzi pismem z dnia 29 sierpnia 2025 r. podtrzymał swoje stanowisko wskazując, że żądane przez Skarżącego dane nie wpisują się w definicję informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Strona powołując się na treść uprzedniej korespondencji z organem wskazała, że w jej ocenie żądana informacja nie ma wyłącznie technicznego charakteru a organ nie ma prawa badać jaki jest cel uzyskania przedmiotowych informacji (czy jest prywatny). Ponadto Skarzący wskazał, że jego zdaniem ZTM skoro sam korzysta z aplikacji Time4Bus, to posiada żądane dane, zaś zwrócenie się do podmiotu prywatnego będącego administratorem tych danych - firmy [...] - będzie nieskuteczne, gdyż jest to podmiot prywatny niepodlegający ustawie o dostępie do informacji publicznej. Organ naruszył prawo również z tego powodu, że nie wydał w sprawie decyzji, w sytuacji gdy odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. W skardze wniesiono o : - Zobowiązanie Organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2025 r. poprzez udostępnienie żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, - stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie Organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W toku postępowania sądowego Skarżący pismem z 2 listopada 2025 r., złożył replikę do odpowiedzi na skargę złożonej przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Należy również wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 15 lipca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej nie jest uzasadniona. Na wstępie zauważenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczą bezczynności organu. Stąd aktualny jest wypowiadany w orzecznictwie sądowym pogląd, że warunkiem wykluczenia zarzutu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, aby stosowne działanie podmiotu zobowiązanego podjęte było - w wymaganych przepisami tej ustawy - terminie i formie. Oznacza to, że adresat wniosku, jeżeli jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeżeli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w zw. z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) - (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 lipca 2022 r., II SAB/Wa 51/22, dostępny w: CBOSA) W sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Informacją publiczną jest natomiast każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Wobec otwartego katalogu danych stanowiących informację publiczną, skonkretyzowanego przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, wedle którego przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. W tej sprawie podkreślenia wymaga, ż pojęcie informacji publicznej należy odnosić wyłącznie do sfery faktów. Informacja publiczna powinna bowiem istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych przez podmiot zobowiązany i tylko w takiej formie może być udostępniona. Natomiast sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji, tak więc wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej. W ten sposób należy też zakwalifikować dane dostępowe do różnego rodzaju aplikacji i serwisów zewnętrznych, które umożliwiają lub pomagają organowi wykonywanie jego publicznych zadań. Kody dostępu do zewnętrznych serwisów z którego pobierane są dane robocze stwarzają dopiero możliwość wytworzenia określonej informacji, które po jej utrwaleniu może być ewentualnie udostępniona. Dlatego też prawidłowo organ uznał, że żądanie stałego dostępu do serwisu Time4Bus nie wchodzi w zakres pojęcia informacji publicznej. W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można bowiem domagać się uzyskania "ciągłego" dostępu do informacji, które służą dopiero wytworzeniu różnego rodzaju informacji o charakterze publicznym. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., (P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej." W ten właśnie sposób należy ocenić informacje uzyskiwane z aplikacji Time4Bus, które to dane służą do wytworzenia finalnej informacji udostępnianej następnie za pośrednictwem [...] Odpłatny dostęp organu do serwisu Time4Bus ma bowiem charakter roboczy, wewnętrzny i techniczny. W tej sprawie przypomnieć też należy, że z tego względu, że dostęp do informacji publicznej ma na celu realizację konstytucyjnego uprawnienia do kontroli władz publicznych to wnioskodawca jest gospodarzem konkretnego postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, wyznaczając zakres swojego żądania, tj. jakie informacje i w jakiej formie chce otrzymać lub z chce się z nimi zapoznać. Podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest zatem związany żądaniem wnioskodawcy i nie może żądać od niego sprecyzowania lub uzupełnienia żądania. W tym zakresie nie stosuje się bowiem art. 64 § 2 k.p.a., pozwalającego organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 6 lutego 2026 r. , sygn. III OSK 632/25) W niniejszej sprawie skoro żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej zarzut bezczynności organu jest pozbawiony podstaw. W doktrynie podkreśla się bowiem, że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek dotyczy informacji publicznej a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielania (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 291). Również zarzuty co do braku wydania w tej sprawie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie są zasadne. Pamiętać bowiem należy, że w sytuacji, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej organ informuje Wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, co w tej sprawie bezspornie miało miejsce. Organ udzielał bowiem Stronie terminowych i rzeczowych odpowiedzi. Natomiast organ nie może w formie decyzji odmówić udostępnienia informacji publicznej, w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji która, w istocie, nie jest informacją publiczną. Decyzje odmowne w sprawach z zakresu informacji publicznej wydaje się po pierwsze w przypadkach, które dotyczą informacji publicznej, ale organy odmawiają jej udostępnienia z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie wnioskowanej informacji o charakterze przetworzonym, wymaganego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po drugie, gdy żądane informacje publiczne nie mogą być udostępnione ze względu na dobra prawnie chronione (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję wydaje się wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Decyzję wydaję się więc wyłącznie wtedy, gdy w ogóle przedmiotowa ustawa ma zastosowanie. Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.