II SAB/Wa 86/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2020 r. sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.

W dniu [...] stycznia 2020 r. D. J. wnioskiem, przekazanym drogą elektroniczną przez ePUAP, wystąpił o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zwanej dalej "u.d.i.p.", odpowiedzi na następujące pytania: "Wykonawca otrzymał wynagrodzenie za wykonaną usługę i nie wystawił faktury pomimo pisemnego wezwania. Czy należy zawrócić się o pomoc do urzędu skarbowego dla adresu urzędu skarbowego inwestora, czy wykonawcy lub innego urzędu? W przypadku zawiadomieniu urzędu: a) Czy urząd ma obowiązek dokonania kontroli i wymuszeniu na inwestorze do wystawienia faktury? Proszę o podanie ustawę, paragraf b) Czy urząd może odmówić pomocy, w jakim przypadku? Proszę o podanie ustawy, paragrafu. c) Jeżeli urząd skarbowy odmówi pomocy przy wystawieniu faktury przez wykonawcę, czy jest instytucja która może pomóc w wymuszeniu na wykonawcy wystawieniu faktury?" Pismem nr [...] z [...] stycznia 2020 r. przekazanym przez ePUAP organ udzielił odpowiedzi na ww. wniosek, informując, że żądanie sformułowane przez skarżącego dotyczy w istocie wykładni przepisów prawa i jako takie nie stanowi informacji publicznej. Stanowisko organ poparł przykładami orzecznictwa sądów. W dniu 31 stycznia 2020 r. wpłynęła do Ministerstwa Finansów skarga D. J. na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Ministra Finansów. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o zobowiązanie Ministra Finansów do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, odnosząc się do stawianych zarzutów, organ stwierdził, że w jego ocenie skarga nie jest uzasadniona, gdyż Minister Finansów, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazanym przez wnioskodawcę, w terminie udzielił odpowiedzi na wniosek, kwalifikując żądania w nim zawarte zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem. Zdaniem Ministra Finansów odpowiedź na pytania wnioskodawcy wymagałaby interpretacji co najmniej przepisów Ordynacji podatkowej, ustawy o podatku od towarów i usług oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Wniosek nie zawierał więc żądania udzielenia informacji publicznej, ale zastosowania prawa w konkretnym przypadku. Takiemu celowi służy instytucja indywidualnych interpretacji prawa podatkowego, które wydaje wyspecjalizowany organ Krajowej Administracji Skarbowej – Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej. Organ podkreślił, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może służyć dokonywaniu przez organ wykładni prawa i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, gdyż w rozpoznawanej sprawie Minister Finansów nie dopuścił się bezczynności. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpoznawanej sprawie skarżący D. J. sformułował wobec Ministra Finansów zarzut bezczynności w stosunku do wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej przytoczonego in extenso w części historycznej niniejszego uzasadnienia. Analizując niniejszą sprawę, zaznaczyć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. np.: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że bez wątpliwości Minister Finansów jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Żądana przez skarżącego informacja, której nie udostępniono na wniosek z dnia [...] stycznia 2020 r. nie jest jednak informacją publiczną, o jakiej mowa w art. 1 ust 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd podziela pogląd wyrażony wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 126/17), zgodnie z którym pojęcie informacji publicznej należy odnosić do sfery faktów. Wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się ponadto, że domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1380/12 oraz z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1963/12). Także wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11 i cytowane tam orzecznictwo). W literaturze wskazuje się analogicznie, że "w kategorii informacji publicznej nie mieści się (...) ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce określone przepisy prawa" (Komentarz do art. 6, w: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", WK 2016). W konsekwencji przedstawionych rozważań Sąd stwierdził, że udzielając odpowiedzi pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., Minister Finansów nie naruszył art. 13 ust. 1 i art. ust. 2 u.d.i.p. i nie dopuścił się bezczynności. Wobec tego nie doszło również do naruszenia 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby organ pozostawał w bezczynności w sprawie, w której istniały przesłanki do odmowy wydania decyzji o informacji publicznej albo do umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Taki zaś przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Mając powyższe na względzie, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.