II SAB/Wa 838/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

[...] Sp. z o.o. (dalej jako "wnioskodawca" lub "strona skarżąca") wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r. zwróciła się do Miejskiego Zarządy Dróg w P. o udzielenie w trybie dostępu do informacji publicznej następujących informacji: 1. dokumenty, z których wyniknął obowiązek budowy lub przebudowy drogi publicznej dotyczący zawarcia umów nr [...] z dnia [...] lipca 2019 roku i nr [...] z dnia [...] października 2018 roku w trybie art. 16 u.d.p. 2. wykaz, jakie podmioty i w jakiej wysokości (oprócz spółki [...] Sp. z o.o.) zostały zobowiązane do sfinansowania kosztów realizacji ul. [...] i w związku z jakimi inwestycjami niedrogowymi nałożono obowiązek partycypacji w kosztach realizacji inwestycji drogowej na te podmioty. 3. wskazanie osób posiadających kompetencje uprawniające do określenia wpływu inwestycji niedrogowej na istniejący układ komunikacyjny i wyznaczania kwoty partycypacji danego inwestora inwestycji niedrogowej w kosztach inwestycji drogowej (nazwiska w/w osób, zajmowanych przez nie stanowisk oraz posiadanych uprawnień zawodowych). 4. podanie terminu ogłoszenia przetargu, w którym wyłoniony zostanie wykonawca zadania polegającego na budowie ul. [...]. Miejski Zarząd Dróg w P., w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że w odniesieniu do przedstawienia dokumentów w trybie informacji publicznej, z których wyniknął obowiązek budowy lub przebudowy drogi publicznej dotyczący zawarcia umowy nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. oraz umowy nr [...] z dnia [...] października 2018 r. kwestia ta została przedstawiona w piśmie z dnia [...] października 2019 r. Organ podkreślił, że umowy zostały zawarte w trybie negocjacji obu stron. Wskazał nadto, że oprócz spółki [...] na partycypację w kosztach rozbudowy ul. [...] w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych została zawarta umowa z H. Sp. z o.o. – inwestorem zespołu budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, zlokalizowanych w P. przy ul. [...], stanowiących inwestycję niedrogową. Przedmiotowa umowa określa kwotę partycypacji w wysokości [...], 00złotych brutto. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że Prezydent Miasta P. działający jako organ – zarządca dróg w porozumieniu ze swoim zastępcą ds. rozwoju i inwestycji oraz Dyrektorem Miejskiego zarządu Dróg w P. są osobami kompetentnymi do określania wpływu inwestycji nie drogowej na istniejący układ komunikacyjny i określania kwot partycypacji danego inwestora inwestycji nie drogowej w kosztach inwestycji drogowej. Postępowanie przetargowe na rozbudowę ul. [...] planowane jest na pierwszy kwartał 2020 r. Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. ponownie wniósł o przedstawienie analiz i badań, na podstawie których stwierdzono, że realizowane przez nią inwestycje niedrogowe wpływają na istniejący układ komunikacyjny w stopniu wymuszającym jego przebudowę. Wniósł także o przedstawienie sposobu wyliczenia kwot partycypacji w kosztach rozbudowy ul. [...]. W ocenie wnioskodawcy wyjaśnienia zawarte w poprzednich pismach są ogólnikowe nie wyczerpują istoty sprawy. Wnioskodawca zaznaczył, że nie kwestionuje kompetencji osób wskazanych w piśmie z dnia [...] listopada 209 r., jednakże wnosi o przedstawienie rachunku matematycznego z którego wynikają zawarte w umowach wartości. Następnie [...] Sp. z o. o. w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o: 1. wskazanie sposobu wyliczenia kwot (rachunku matematycznego) partycypacji w kosztach rozbudowy ul. [...] zawartych w w/w umowach; 2. umożliwienie zapoznania się z analizami i badaniami, na podstawie których stwierdzono, że realizowane przez [...] Sp. z o.o. inwestycje niedrogowe wpływają na istniejący układ komunikacyjny w stopniu wymuszającym jego przebudowę; 3. wskazanie przyczyn rozbieżności pomiędzy kwotą partycypacji w kosztach rozbudowy ulicy [...] zawartą w umowie przesłanej przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w P. e-mailem w dniu 10 marca 2017 r., a kwotami wskazanymi w umowach przedłożonych do podpisu. Uzasadnienia wymaga także rozbieżność w zakresie rzeczowym w/w umów – umowa z dnia [...] marca 2017 r. obejmowała budowę wszystkich budynków planowanych do realizacji w ramach Osiedla [...] , kwota partycypacji wynosiła [...] tyś zł. W umowie nr [...] mocno ograniczono zakres objętych nią inwestycji, obejmowała ona wyłączenie budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych i budynku usługowego, a kwotę partycypacji pozostawiono na tym samym poziomie. Umowa nr [...] obejmowała budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a kwota partycypacji ustalona została na poziomie [...] tyś zł. wzrost kwoty partycypacji nie znajduje również uzasadnienia we wzroście kosztów materiałów budowalnych i robocizny, które na przestrzeni ostatnich dwóch lat nie wzrosły o 223%. 4. wskazanie uzasadnienia odrzucenia przedłożonej w 2015 r. Koncepcji obsługi transportowej wraz z prognozą ruchu i określeniem wpływu planowanej inwestycji na istniejący układ komunikacyjny dla Osiedla [...] w P., z której wynikało, że budowa Osiedla nie wymaga przebudowy układu drogowego. Organ w piśmie z dnia 3 grudnia stanowiącym odpowiedź na pisma z dnia [...] listopada 2019 r. oraz z dnia [...] listopada 2019 r., podtrzymał swoje stanowiska zawarte w piśmie z dnia [...] października 2019 r. oraz z dnia [...] listopada 2019 r. Wskazał, że żaden przepis prawa, ani orzecznictwo nie określa wzoru matematycznego, którym miałby podłużyć się zarządca dróg określając wartość inwestycji drogowych, które obsługują inwestora. Natomiast kwota partycypacji w kosztach rozbudowy ul. [...] została ustalona przez obie strony umowy. W ocenie organu inwestor [...] Sp. z o.o. zabiegał o podpisanie przedmiotowych umów. [...] Sp. z o. o. pismem z dnia 29 listopada 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej - p.p.s.a.) skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Prezydenta Miasta P. Miejski Zarząd Dróg w P. do rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia Organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. 2. stwierdzenie, że bezczynność Organu Prezydenta Miasta P. Miejski Zarząd Dróg w P. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3. zasądzenie od organu Prezydenta Miasta P. Miejski Zarząd Dróg w P. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.500,00 zł (dwa tysiące pięćset złotych 00/100) w terminie 14 dni od dnia doręczenia Organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. 4. zasądzenie od Organu Prezydenta Miasta P. Miejski Zarząd Dróg w P. na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 5. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. 6) Dopuszczenie i przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczność wnioskowania przez skarżącą do Organu o udzielenie informacji publicznej oraz faktu nieudzielenia skarżącej informacji publicznej do dnia dzisiejszego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą w branży deweloperskiej na terenie miasta P. Od 2017 r. Prezydent Miasta P. w wydawanych decyzjach o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę warunkuje uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od przedłożenia organom nadzoru budowlanego umowy zawartej z zarządcą drogi w trybie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku (tj. Dz.U. z 2018 roku, poz. 2068, dalej – "u.d.p."). W związku z powyższym skarżąca została zobligowana do podpisania z Prezydentem Miasta P. (zarządcą drogi) dwóch umów o partycypację w kosztach przebudowy ul. [...] w P. Skarżąca wielokrotnie próbowała uzyskać od organu informację, w oparciu o jakie dokumenty organ analizuje wpływ inwestycji niedrogowej na układ komunikacyjny i w oparciu o jakie dokumenty ustalana jest kwota partycypacji w kosztach przebudowy dróg publicznych. Poznanie wnioskowanych informacji ma kluczowe znaczenie w związku z deklarowaną w pismach organu transparentnością działania i dobrowolnością stron w zawieraniu umów i ustalania jej treści. Zapoznanie się z kosztami partycypacji nałożonymi na pozostałych inwestorów pozwoli na zweryfikowanie faktycznego udziału skarżącej w kosztach inwestycji drogowej i wpływu realizowanych budynków na terenie miasta P. przez różnych inwestorów na układ drogowy. Skarżąca nie zgodziła się z przedstawioną odpowiedzą, ponieważ stanowisko organu nie wyjaśnia rozbieżności w kwotach partycypacji przebudowy dróg publicznych przez rożnych inwestorów. Organ ustala kwoty partycypacji nie zwracając uwagi na wielkość inwestycji niedrogowej, co budzi wątpliwości na temat praktyki organu w przedmiocie narzucania poszczególnym inwestorom kwoty partycypacji bez żadnego uzasadnienia w dokumentach organu. Świadczyć to może o dowolnym narzucaniu obciążeń publicznoprawnych bez wyraźnej podstawy prawnej. W ocenie skarżącej, powyższe świadczy o tym, że do dnia dzisiejszego skarżącej nie została udzielona informacja publiczna wnioskowana w piśmie z dnia [...] listopada 2019 roku w zakresie podania dokumentów, z których wyniknął obowiązek budowy lub przebudowy drogi publicznej dotyczący zawarcia umów nr [...] z dnia [...] lipca 2019 roku i nr [...] z dnia [...] października 2018 roku w trybie art. 16 u.d.p. Skarżąca zawarła umowy na przebudowę dróg publicznych w trybie art. 16 ust. 1 u.d.p., jednakże do dnia wniesienia skargi nie przestawiono jej żadnych dokumentów, z których wynika ustalenie kwoty partycypacji, co narusza jej prawa, biorąc pod uwagę, że na innego inwestora nałożono mniejszą kwotę w partycypacji przebudowy drogi w stosunku do powierzchni realizowanej przez niego inwestycji. Prezydent Miasta P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wnioskowanych przez stronę dokumentów Miejski Zarząd Dróg nie posiada. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta Miasta P., Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej "P.p.s.a." Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), bądź w przepisach szczególnych, m.in. w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. dz. U. z 2019 r., poz. 1429 – dalej jako "u.d.i.p."), bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz. 87). Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Zdaniem Sądu, Prezydent Miasta P. jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, zrealizował obowiązek informacyjny wobec skarżącego wynikający z u.d.i.p., udzielając odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w pismach z dnia [...] listopada 2019 r. ([...] ) oraz [...] grudnia 2019 r. ([...]). Dodatkowo szczegółowe wyjaśnienia zostały zawarte we wcześniejszej korespondencji z organem, tj. w pismach z dnia [...] grudnia 2018 r. ([...]) oraz z [...] października 2019 r. ([...]). Nadto organ wyjaśnił skarżącej, że nie jest w posiadaniu jakichkolwiek dokumentów, analiz, badań w formie dokumentacyjnej, które mógłby udostępnić w trybie informacji publicznej. Wobec powyższego brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej, na podstawie art. 16 u.d.i.p. Żądanie natomiast przedstawienia metodologii prowadzenia obliczeń przez organ (sposobu wyliczenia kwot partycypacji w kosztach przedsięwzięcia) w celu skonfrontowania jego własnych obliczeń z obliczeniami dokonanymi przez organ wobec zaistniałych rozbieżności oraz wyjaśnienia powstałych różnic w obliczeniach nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Kierując do organu przedmiotowy wniosek, skarżący oczekiwał, bowiem, że ten wytłumaczy się i odniesie do wątpliwości skarżącego, co nie należy do sfery faktów. Żądanie skarżącego miało charakter konfrontacyjny, zakładający nieprawidłową praktykę organu w tej sferze i zmierzało do ustalenia, kto ma rację a tymczasem istota informacji publicznej dotyczy wiedzy o działaniach organu władzy publicznej (jednostki samorządu terytorialnego) i osób wykonujących funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro żądanie ujęte w przedmiotowym wniosku nie dotyczy sfery faktów i danych publicznych związanych z działalnością skarżonego organu to tym samym nie mieści się w zakresie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wobec tego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, to organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno-technicznej, ani też wydania decyzji administracyjnej. Z wyżej przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.