II SAB/Wa 827/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2026 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

W wiadomości elektronicznej, wysłanej [...] lipca 2025 r. z adresu poczty elektronicznej I. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: "skarżąca", "spółka"), nawiązując do zapytania z [...] lipca 2025 r. oraz powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), zwrócono się do Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. (dalej: "PLW", "organ") o udostępnienie ofert złożonych przez firmy w zakresie usługi uśmiercania drobiu. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p., zażądano przekazania wnioskowanych danych w formie korespondencji elektronicznej na adres spółki. W odpowiedzi pisemnej z 29 lipca 2025 r. na ww. wiadomość PLW poinformował skarżącą, że zbierał oferty dla podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji o uśmierceniu drobiu, czyli dla hodowcy, u którego wykryto chorobę, zatem oferty te stanowią dokumenty prywatne, które nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Następnie pismem z 31 lipca 2025 r. skarżąca (reprezentowana przez radcę prawnego [...]) wezwała organ do rozpatrzenia jej wniosku informacyjnego z [...] lipca 2025 r. i udostępnienia żądanej informacji publicznej, tj. ofert złożonych przez wykonawców w procedurze uśmiercania drobiu. W piśmie z 5 sierpnia 2025 r. PLW powiadomił spółkę, iż podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w piśmie z 29 lipca 2025 r. Pismem z 26 sierpnia 2025 r. spółka (nadal reprezentowana przez ww. pełnomocnika) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PLW, zarzucając naruszenie: 1) art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieudzielenie żądanej informacji w przewidzianym terminie; 2) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej i w rezultacie niewydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej. W oparciu o ww. zarzuty skarżąca zażądała: ( zobowiązania PLW do udzielenia objętej wnioskiem informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; ( stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku; ( zasądzenia od PLW na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, iż oferty złożone przez wykonawców w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji publicznej, nawet jeżeli stanowią dokumenty prywatne, to podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., gdyż są związane z realizacją zadania publicznego przez organ administracyjny. Tym samym również dokumenty prywatne, tak jak każde inne źródło informacji będące w posiadaniu podmiotu wskazanego w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., mogą stanowić podstawę do udzielenia informacji publicznej na sprecyzowany wniosek (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2807/15 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomimo faktycznej odmowy udostępnienia, nie została wydana decyzja administracyjna w tym przedmiocie, zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skarżąca przy tym wskazała, że organ może załatwić wniosek dostępowy w dwojaki sposób: poprzez udostępnienie żądanej informacji albo poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jeśli - jego zdaniem - zachodzi potrzeba ograniczenia prawa do informacji. Niepodjęcie ani jednego ani drugiego działania świadczy o bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę PLW (reprezentowany przez radcę prawnego [...]) wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), gdyż skarżąca nigdy nie wystąpiła do organu z wnioskiem informacyjnym w niniejszej sprawie. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia żądania odrzucenia skargi, PLW wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, a także zasądzenie od skarżącej na jego rzecz ewentualnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Motywując żądanie odrzucenia skargi, organ podkreślił, iż wiadomość elektroniczną (zawierającą wniosek dostępowy) przesłała mu w dniu 25 lipca 2025 r. K. K., która nie tylko nie jest uprawniona do reprezentacji skarżącej, ale co istotniejsze, składając przedmiotowy wniosek, nie podała, że działa w imieniu spółki. Dlatego należy odrzucić skargę na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku spółki, który to wniosek nigdy nie został przez skarżącą złożony. W kontekście oceny skargi jako bezzasadnej, PLW wyjaśnił, iż 29 lipca 2025 r. odpowiedział na wniosek K. K. z [...] lipca 2025 r., uznając żądane dokumenty za informację prywatną niepodlegającą udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Organ za chybione uznał stanowisko skarżącej, w myśl którego w przypadku wniosku dotyczącego dokumentów prywatnych - ofert, jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Fakt, iż dokument prywatny znalazł się w posiadaniu organu administracji publicznej nie czyni z niego informacji publicznej, a więc nie ma do niego zastosowania u.d.i.p., w tym art. 16 tego aktu przewidujący formę decyzji administracyjnej dla odmowy udostępnienia informacji publicznej. W przypadku wniosku informacyjnego obejmującego dokumenty prywatne, orzecznictwo jednoznacznie wskazuje, że organ powinien o tym poinformować wnioskodawcę zwykłym pismem, co też nastąpiło w niniejszej sprawie. W sprawie tej zakres danych sprowadzał się do ofert na uśmiercenie drobiu, które podyktowane było stwierdzeniem zwalczanej z urzędu choroby zakaźnej. Na tę okoliczność 23 lipca 2025 r. została wydana decyzja administracyjna nakazująca hodowcom m.in. zabicie drobiu. Strona postępowania związanego z chorobą zakaźną, zobowiązana do uśmiercenia drobiu, mogła zrobić to samodzielnie, o ile posiadała odpowiednie możliwości techniczne i kompetencje albo mogła zlecić to innym wyspecjalizowanym podmiotom. Zebranie ofert w ww. zakresie przez PLW dla podmiotu prywatnego jest powszechnie praktykowane w Inspekcji Weterynaryjnej przy likwidacji chorób zakaźnych zwierząt, bo w taki sposób organy Inspekcji Weterynaryjnej starają się wspierać hodowców w likwidacji choroby oraz nadzorować ten proces. Jednym z elementów tego wsparcia jest właśnie rozeznanie rynku, ponieważ hodowcy często nie wiedzą, kto świadczy usługi konieczne do likwidacji choroby. W ramach zapytania z [...] lipca 2025 r. PLW zbierał oferty wyłącznie po to, aby hodowca mógł z nich wybrać firmę, której zleci uśmiercenie zwierząt. Równie dobrze hodowca mógł z tych ofert nie skorzystać. Jak podsumował organ, jego działanie w ramach wsparcia hodowcy nie zmieniło prywatnego charakteru zgromadzonych ofert. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast zgodnie z art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej przepisami u.d.i.p. czynności w danej sprawie, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż skarga nie podlegała odrzuceniu jako wniesiona przez podmiot, który nie składał wniosku dostępowego. Nawet gdyby tak się zdarzyło, byłaby to podstawa do oddalenia skargi. Jednakże taka sytuacja nie miała miejsca. Otóż postępowanie w sprawach o udzielenie informacji publicznej ma charakter odformalizowany, uproszczony i szybki, co wynika z celu u.d.i.p. oraz jej regulacji zawartej w art. 10 ust. 2 u.d.i.p., stanowiącej, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Przepisy u.d.i.p. nie określają żadnych wymogów formalnych wniosku, zatem może on przybrać każdą formę. Istotne jest, aby wynikało z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (vide wyrok NSA z 19 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 746/25). Dlatego za wniosek dostępowy należy uznać również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Nie jest konieczne podpisanie wniosku czy pełne zidentyfikowanie wnioskodawcy, który nie musi wykazać interesu prawnego ani faktycznego (vide art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Na tym etapie tylko żądanie wniosku musi być klarowne. Dlatego okoliczność, iż pod wiadomością - wysłaną z adresu poczty elektronicznej spółki [...] oraz zawierającą żądanie w trybie u.d.i.p. - podano imię i nazwisko osoby, która nie jest uprawniona do reprezentacji skarżącej (zgodnie z zasadą reprezentacji ujawnioną w Krajowym Rejestrze Sądowym), nie może prowadzić do konkluzji, że wniosek dostępowy nie został przez skarżącą złożony. Nadto spółka nie tylko nie kwestionowała faktu złożenia wniosku informacyjnego, ale potwierdziła to expressis verbis w treści skargi. Ewentualne braki formalne wniosku dostępowego podlegają usunięciu na etapie wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bo dopiero do tego etapu znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś w rozpatrywanej sprawie nie doszło do wydania decyzji. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 12), Inspekcja realizuje, w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego, zadania z zakresu: 1) ochrony zdrowia zwierząt; 2) bezpieczeństwa: a) produktów pochodzenia zwierzęcego, b) żywności zawierającej jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego znajdującej się w rolniczym handlu detalicznym, w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 29b ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2023 r. poz. 1448), zwanym dalej "rolniczym handlem detalicznym", c) przywożonych produktów złożonych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 47 ust. 2 lit. a rozporządzenia 2017/625. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż PLW jako organ Inspekcji Weterynaryjnej - a dokładnie jako kierownik powiatowej inspekcji weterynaryjnej wchodzącej w skład niezespolonej administracji rządowej (vide art. 5 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy) - realizuje zadania publiczne wynikające z materii ww. ustawy. Tak więc w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. PLW jest organem władzy publicznej, zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu (vide art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Sporna między stronami postępowania jest kwalifikacja prawna objętej wnioskiem informacji w postaci ofert złożonych w odpowiedzi na zapytanie organu z [...] lipca 2025 r., której PLW przypisał charakter prywatny, zaś skarżąca uważa za informację publiczną. Zdaniem tutejszego Sądu, w sporze tym rację trzeba przyznać organowi. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca doprecyzował pojęcie informacji publicznej, przykładowo wymieniając informacje o walorze publicznym. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Pochodzące od podmiotów prywatnych oferty dotyczące usługi uśmiercania drobiu, skierowane do PLW w odpowiedzi na zapytanie organu z [...] lipca 2025 r., nie mogą być objęte zakresem przedmiotowym u.d.i.p. Nie są to dokumenty wytworzone przez PLW w ramach jego działalności. Trafnie zauważa organ, że dokument prywatny, który trafia do niego, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. PLW nie może go więc udostępniać osobom trzecim w ramach wniosku o dostęp do informacji publicznej. Słusznie też organ zwraca uwagę na ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące prywatnego charakteru ofert (vide wyroki NSA z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13 i z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2677/22). Dla oceny, czy dokument prywatny będzie podlegał udostępnieniu w trybie u.d.i.p. kluczowe jest to, czy dokument ten zawiera dane stanowiące informację publiczną. W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja nie wystąpiła, bowiem oferty zawierają wyłącznie dane indywidualne, które nie przekładają się automatycznie na treść ewentualnej umowy. Poza tym potencjalny oferent nie zawarłby umowy z PLW, ale z hodowcą zobowiązanym do uśmiercenia drobiu w związku z wykryciem choroby zakaźnej, czyli byłaby to umowa pomiędzy podmiotami prywatnymi. Organ bowiem, jak sam wskazał, pośredniczył w poszukiwaniu specjalistycznej firmy, chcąc wesprzeć hodowcę zobowiązanego do uśmiercenia drobiu. Reasumując, organ właściwie ocenił, iż oferty złożone w odpowiedzi na jego zapytanie z [...] lipca 2025 r. - jako dokumenty prywatne - nie stanowią informacji publicznej, a tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Prawidłowo też postąpił, informując o tym pisemnie spółkę z zachowaniem 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Końcowo, odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę żądania w przedmiocie kosztów, Sąd wyjaśnia, że żaden przepis p.p.s.a. nie przewiduje w postępowaniu sądowoadministracyjnym w pierwszej instancji możliwości zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania.