II SAB/Wa 82/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...] dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] na rzecz Fundacji [....] z siedzibą w [...] kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. działając na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej u.d.i.p.). Fundacja [...] (skarżąca, wnioskodawca) zwróciła się Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w L. o udzielenie następujących informacji: 1. Ile było prowadzonych naborów na wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej latach 2019 i 2020 z podziałem na poszczególne kwartały, 2. Ile w każdym z tych kwartałów (każdym kwartale 2019 i 2020 roku) było do wykorzystania środków finansowych dla potencjalnych składających wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Jako adres dla korespondencji wskazano adres e-mail. W dniu [...] czerwca 2021 r. ([...] czerwca 2021 r. data wpływu do organu) Fundacja [...] wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w L. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2021 r. Organowi zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Domagała się: 1) zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2021 roku, 2) zasądzenia na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca nie została powiadomiona w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Bez wątpienia bezczynność organu stanowi znaczące utrudnienie w wykonywaniu działalności statutowej fundacji. Nie budzi żadnych wątpliwości, że wnioskiem pisemnym w myśl u.d.i.p. uznać należy przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. I OSK 1277/08). Jak wskazuje orzecznictwo, do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań (postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r. I OSK 1968/15; post. NSA z dnia 3 listopada 2015 r. I OSK 1940/15, CBOSA). Jednocześnie zaznacza się, że skutki błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r. I OSK 2186/14). Konkludując powyższe, zdaniem skarżącej, nieodebranie czy też nieodczytanie przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, nie może obciążać wnioskodawcy. Tak też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15. Wypada ponadto zaznaczyć, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1924/16). W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2021 r. organ wniósł o jej wycofanie wskazując, że korespondencja z dnia [...] maja 2021 r. nie wpłynęła do organu. Jednocześnie w załączniku do odpowiedzi na skargę organ udzielił odpowiedzi na wniosek. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2022 r. organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie nieuwzględnienie i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że skarga winna być poprzedzona ponagleniem. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. skarżąca zmodyfikowała żądania skargi wnosząc o: 1) umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 roku o udostępnienie informacji publicznej; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona ponagleniem. Podkreśliła, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi bowiem dostateczny dowód na to, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r. I OSK 1924/16). Nie polega tym samym na prawdzie, by skarżony organ nie otrzymał wiadomości elektronicznej z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na schemat działania poczty elektronicznej. W momencie, gdy klikamy 'wyślij wiadomość', program pocztowy łączy się z serwerem pocztowym naszego dostawcy usług i wysyła do niego wiadomość zawierającą adres docelowy, treść, załączniki itp. W kolejnym kroku, serwer nadawcy kontaktuje się z serwerem pocztowym, na którym znajduje się konto pocztowe adresata wiadomości i przesyła przesyłkę do tegoż serwera. W przypadku, w którym niemożliwe będzie doręczenie wiadomości e-mail (np. błędny adres docelowy, przepełniona skrzynka odbiorcza adresata lub inne przyczyny), serwer pocztowy adresata odpowie wtedy serwerowi nadawcy błędem, co spowoduje, że wysyłana jest do nadawcy zwrotna wiadomość e-mail z informacją, że wiadomość nie została doręczona odbiorcy. Dlatego też, w przypadku braku otrzymania informacji zwrotnej o niedoręczeniu wiadomości, należy uznać, że wysłana wiadomość e-mail została doręczona skutecznie na serwer pocztowy adresata. Skarżąca wobec tego nie miała i nadal nie ma żadnych podstaw do uznania, że wniosek nie został doręczony na adres e-mail organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postepowania w przypadku określonym w pkt 4a. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę w całości albo w części. Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji dotyczącej okoliczności wydatkowania środków finansowych dla potencjalnych składających wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Informacja ta została skarżącej udzielona [...] lipca 2021 r., a więc po upływie 14-dniowego terminu do jej udzielenia wskazanego w art. 13 u.d.i.p.. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, co stwierdza art. 10 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, nie umożliwiają jej udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Zaznaczyć należy, że u.d.i.p. nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak jest ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej stanowi podstawę do wydania decyzji. W przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. S., Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w L. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), a żądana informacja była informacją publiczną. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji dotyczącej okoliczności wydatkowania środków finansowych dla potencjalnych składających wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Informacja ta została skarżącej udzielona [...] lipca 2021 r., a więc po upływie 14-dniowego terminu do jej udzielenia wskazanego w art. 13 ust 1 u.d.i.p., gdyż wniosek skarżącej Fundacji został przesłany pocztą elektroniczną na adres Urzędu w dniu [...] maja 2021 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem za wniosek pisemnym w u.d.i.p. należy uznać przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) i to nawet w sytuacji, gdy jego autoryzacja nie nastąpiła podpisem elektronicznym. W aktach sprawy znajduje się taki wniosek, który został wysłany na adres elektroniczny organu tożsamy z adresem elektronicznym wskazanym w piśmie organu z dnia [...] lipca 2021 r. Powiatowy Urząd Pracy w L. twierdził, że nie otrzymał wniosku skarżącej Fundacji, co wynika z analizy i wydruku z adresu wale@ praca.gov.pl. W tym miejscu wypada wskazać również na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, z której wynika, że rolą organu jest takie skonfigurowanie poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanej na adres organu korespondencji (post. NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. I OSK 1968/15). Wbrew twierdzeniu organu skarga na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej nie musiała być poprzedzona ponagleniem. Reasumujące zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd w pkt 1 wyroku stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2021 r. Na podstawie. art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 2 wyroku) uznano, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż opóźnienie organu było niewielkie i wynosiło 21 dni, ponieważ 14-dniowy termin do udzielenia odpowiedzi upłynął [...] czerwca 2021 r. a odpowiedź na wniosek została udzielona 1 lipca 2021 r., a więc po 21 dniach. W pkt 3 orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o kosztach postępowania.