II SAB/Wa 816/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi L. O. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów 1. Stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2017 r.; 2. Stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. Przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz L. O. sumę pieniężną w wysokości 2000 (słownie dwa tysiące) złotych; 4. Zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego L. O. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek L. O. z dnia [...] lipca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisu art. 15c ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową". W uzasadnieniu wniosku wskazane zostało, iż w dniu [...] grudnia 1978 r. funkcjonariusz rozpoczął służbę w Milicji Obywatelskiej, natomiast od [...] lipca 1985 r. pracował w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w L. W dniu [...] sierpnia 1990 r. został przyjęty do służby w Policji na stanowisko starszego asystenta Wydziału Kryminalnego Sekcji Operacyjno-Rozpoznawczej Komendy Rejonowej Policji w L. Przeszedł na emeryturę w dniu [...] stycznia 2011 r. ze stanowiska Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego [...] Komendy Powiatowej Policji. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ wezwał Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w W. do przekazania informacji, czy wnioskodawca ma ustalone przez Dyrektora ZER prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie. W tym samym dniu poinformowano stronę o podjętych czynnościach oraz o braku możliwości rozpatrzenia wniosku w terminie wynikającym z art. 35 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Jednocześnie nadmieniono, że załatwienie sprawy nastąpi do dnia 31 stycznia 2018 r. W dniu [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor ZER przekazał do organu dokumenty oraz informacje dotyczące ustalenia prawa do emerytury. Minister w dniu [...] września 2017 r. skierował do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu pismo, w którym wezwał do nadesłania informacji o przebiegu służby do dnia 31 lipca 1990 r. w szczególności: okresów służby, nazwy formacji, jednostek organizacyjnych, komórek organizacyjnych, zajmowanych stanowiskach, pełnionych funkcjach. W tym samym dniu organ wystąpił do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby strony, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. IPN przy piśmie z dnia [...] października 2017 r. przekazał kopie akt osobowych strony, jednocześnie poinformował o odnalezieniu dokumentów dotyczących służby po dniu 12 września 1989 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. poinformowano stronę o braku możliwości rozpatrzenia wniosku w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie nadmieniono, że załatwienie sprawy powinno nastąpić do dnia 30 kwietnia 2018 r. W dniu [...] stycznia 2018 r. organ wezwał KGP do przekazania informacji żądanych pismem z dnia [...] września 2017 r. Komendant Główny Policji przy piśmie z dnia [...] marca 2018 r. poinformował stronę o rzetelnym wykonywaniu przez stronę zadań i obowiązków w okresie pełnienia służby. Jednocześnie przekazał dokumenty obrazujące przebieg służby funkcjonariusza. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] maja 2018 r. poinformował stronę, że w niniejszej sprawie zebrana została dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W dniu [...] sierpnia 2018 r. organ poinformował stronę o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., nadmieniono jednocześnie, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia 12 października 2018 r. L. O. wniósł do Ministra w dniu [...] października 2019 r. ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Nadmienił, że postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] lipca 2017 r. i do dnia wniesienia ponaglenia nie zostało zakończone. L. O. pismem z dnia 18 października 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. Skarżący zażądał: zobowiązania Ministra do wydania decyzji, stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania sumy pieniężnej w wysokości jednokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego. Wniósł również o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wynikający z ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego termin załatwienia sprawy nie został dochowany. Postępowanie administracyjne trwa dłużej niż jest to niezbędne do jego zakończenia. Przedłużanie postępowania trawa ponad rok, jest niezasadne i wyczerpuje znamiona rażącego naruszeniem prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] października 2019 r. po rozpatrzeniu wniosku L. O. z dnia [...] lipca 2017 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której odmówił wyłączenia stosowania wobec wyżej wymienionego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że ciąży na nim obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne. W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne jest wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa. Niezbędne jest też wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wobec powyższego zaistniała zwłoka nie była efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnych czynników, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy. Organ stwierdził też, że bezczynność nie ma charakteru celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na przewlekłość wynika natomiast z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325). Stosownie do treści art. 149 § 1a ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżący wystąpił w piśmie z dnia [...] października 2017 r. z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Analizując rozpoznawaną sprawę, Sąd uznał, że do dnia wydania decyzji odmownej, tj. do dnia [...] października 2019 r., organ pozostawał w bezczynności i prowadził postępowania w sposób przewlekły. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje bowiem takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań, mimo że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił do organu wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r., który został doręczony organowi w dniu [...] lipca 2017 r., o zastosowania wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na podstawie tego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania i wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy również, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności lub przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Analiza akt sprawy wskazuje, iż chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa została załatwiona poprzez wydanie decyzji dopiero w dniu [...] października 2019 r. Czynności podejmowane przez organ wskazane w stanie faktycznym uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że organ wystąpił w dniu [...] sierpnia 2017 r. do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW odpowiedział na wezwanie organu pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Przy piśmie tym Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego przekazał Ministrowi decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. ponownie ustalającą od dnia [...] października 2017 r. wysokość emerytury skarżącego. Dopiero pismami z dnia [...] września 2017 r. organ wystąpił do Prezesa IPN o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego do dnia 31 lipca 1990 r. i Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego po dniu 12 września 1989 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ poinformował skarżącego o podjętych w sprawie czynnościach i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2018 r. Organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. ponowił żądanie skierowane do Komendanta Głównego Policji. Komendant Główny Policji udzielił odpowiedzi na ww. pisma pismem z dnia [...] marca 2018 r. Z kolei IPN udzielił odpowiedzi na wezwanie organu pismem z dnia [...] października 2017 r. Organ był zatem w posiadaniu kompletu materiałów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy już w dniu 8 marca 2018 r. (k. 21 akt administracyjnych). Od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia [...] lipca 2017 r. do dnia wydania decyzji ([...] października 2019 r.) upłynęło zatem ponad 27 miesięcy. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia (pisma z dnia: [...] sierpnia 2017 r. (k. 8) i [...] stycznia 2017 r. (k. 25), [...] maja 2018 r. (k. 33) oraz [...] sierpnia 2018 r. (k. 35)., jednakże w sprawie została wydana decyzja dopiero [...] października 2019 r. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności lub przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Dodać również należy, że jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego Sąd w pełni podziela, jednakże czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić tą okolicznością, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie decyzję wydał dopiero w dniu [...] października 2019 r. Mając na uwadze potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy, Sąd orzekł o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.