II SAB/Wa 812/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

Wnioskiem z [...] lipca 2025 r., złożonym drogą elektroniczną, M.K. (dalej: "skarżąca"), powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), wystąpiła do Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent", "organ") o udostępnienie: ( pełnej treści pisemnej koncepcji rozwoju Schroniska "[...]" złożonej przez osobę wyłonioną na stanowisko dyrektorskie w Schronisku [...] (dotyczy - obecnej dyrektorki A.P.) w ramach procedury rekrutacyjnej prowadzonej przez [...]; ( informacji o osobach zasiadających w komisji rekrutacyjnej, która oceniała tę koncepcję; ( kryteriów oceny dokumentów w postępowaniu konkursowym. Jednocześnie skarżąca wniosła o przekazanie żądanych informacji drogą elektroniczną (w formacie pdf) na podany adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ w piśmie z 14 sierpnia 2025 r. wymienił osoby, które brały udział w pracach komisji rekrutacyjnej w naborze na Dyrektora Schroniska [...] (dalej: "Schronisko"), a także wyjaśnił, że w ramach naboru na ww. stanowisko ocena formalna dokumentów aplikacyjnych złożonych przez kandydatów została przeprowadzona przez sekretarza komisji na podstawie niezbędnych wymagań i dokumentów opublikowanych w treści ogłoszenia. Nie było opracowanych dodatkowych kryteriów dla oceny przedstawionej koncepcji, która dla członków komisji miała jedynie charakter poglądowy. Natomiast koncepcje sporządzone przez kandydatów ubiegających się o stanowisko dyrektora Schroniska Prezydent zakwalifikował jako informacje o charakterze wewnętrznym. Podkreślił, iż w przedmiotowym naborze koncepcja rozwoju Schroniska z samego założenia nie była przewidziana do realizacji w jednostce, lecz miała być wykorzystana wyłącznie do celów rekrutacji, co potwierdza treść ogłoszenia o naborze. W związku z powyższym, organ poinformował skarżącą, że wnioskowana koncepcja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych u.d.i.p. Pismem z 27 sierpnia 2025 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jej wniosku dostępowego z [...] lipca 2025 r., zarzucając naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, a tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji; 2) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezałatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie ustawowo przewidzianym. W świetle ww. zarzutów skarżąca domagała się: stwierdzenia, iż doszło do bezczynności organu; zobowiązania Prezydenta do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że sposób załatwienia sprawy przez organ jest nieprawidłowy, przez co pozostaje on w bezczynności. W ocenie skarżącej, koncepcja rozwoju Schroniska jest dokumentem podlegającym udostępnieniu. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Prezydenta, skarżąca powołała się na orzecznictwo, w którym wskazuje się, iż z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej, stanowiące pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W takich przypadkach można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Aby zachować wewnętrzny charakter, dany dokument musi pozostać w wewnętrznym obiegu organu. Tymczasem objęta wnioskiem informacja stanowi część procesu rekrutacji na stanowisko dyrektora Schroniska - z natury rzeczy ma więc charakter "zewnętrzny"; biorąc zaś pod uwagę fakt, że przedstawienie koncepcji było jednym z wymogów naboru na stanowisko dyrektorskie, nie sposób przypisać tej koncepcji wewnętrznego bądź roboczego charakteru. Ponadto skarżąca zaznaczyła, iż jej wniosek dotyczy obecnej dyrektorki Schroniska, czyli osoby pełniącej funkcje publiczne. Ewidentnie pomysły przedstawione w koncepcji przynajmniej częściowo sprawiły, że ta osoba objęła stanowisko dyrektora Schroniska i może teraz realizować swoją koncepcję. Żądana informacja nie tylko świadczy o tym, jak organ spełnia swoje zadania (a ściślej, jakimi priorytetami się kieruje i jaką wizję ochrony praw zwierząt realizuje), lecz także na podstawie jakich wartości i pomysłów działa dyrektorka - zatem jest to źródło wiedzy o stanie jednostki organizacyjnej Miasta. Skarżąca podsumowała, iż na gruncie niniejszej sprawy uzyskała tylko częściową informację, zaś przedmiotowej koncepcji należy przypisać status dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w piśmie z 14 sierpnia 2025 r. Organ zaakcentował, że koncepcja rozwoju Schroniska została sporządzona przez kandydatkę do pracy wyłącznie na potrzeby rekrutacji. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 28 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 9/23 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wyraźnie przesądził, iż pisemne koncepcje programowe z postępowań konkursowych są informacją wewnętrzną i nie stanowią informacji publicznej dopóki nie zostaną przyjęte do realizacji przez zwycięzcę i organ. Tym samym dopiero wdrożenie koncepcji (uznanie jej przez organ za własny program/kierunek działania) przekształca ją w informację publiczną. Sam fakt złożenia przez kandydatów w ramach konkursu ich autorskich koncepcji nie powoduje, że dokumenty te stają się przez to informacją publiczną. Dokumenty takie służą przeprowadzeniu konkursu i wybraniu najlepszego kandydata, jednak nie są one wiążące i nie są wyrazem stanowiska organu. Również w najnowszej linii orzeczniczej NSA utrwalił pogląd, w myśl którego dokumenty wewnętrzne nie przesądzają o ostatecznych rozwiązaniach, nie stanowią podstawy decyzji organu i nie są w żadnej mierze dla organu wiążące (vide wyroki NSA: z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2477/23; z 4 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 3061/23 i z 10 września 2024 r., sygn. akt III OSK 2399/22). Tezy NSA są jednolite: dokumenty służące analizie, wymianie poglądów czy procesom wewnętrznym, jeżeli nie określają polityki organu na zewnątrz, to nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Najnowsze rozstrzygnięcia NSA porządkują linię orzeczniczą, wprowadzając kryterium wdrożenia jako konieczne dla uznania koncepcji za informację publiczną i to stanowisko - jako pochodzące od NSA - powinno mieć pierwszeństwo. W rozstrzyganej sprawie ogłoszenie o naborze z góry wykluczało wdrożenie koncepcji - miała ona charakter poglądowy i wyłącznie rekrutacyjny. Nie została przyjęta jako program działania organu, nie ukształtowała polityki publicznej. Analizowany dokument spełnia wszystkie cechy dokumentu wewnętrznego, tzn. nie kształtuje polityki Prezydenta, nie stanowi podstawy działania na zewnątrz, nie jest rozstrzygnięciem, lecz materiałem konkursowym służącym ocenie kandydata. Okoliczność, iż autor koncepcji objął funkcję publiczną, nie zmienia kwalifikacji samego dokumentu; decydujące jest to, czy koncepcję przyjęto i wdrożono. Skoro organ koncepcji nie przyjął, to pozostaje ona materiałem konkursowym w procesie naboru o charakterze wewnętrznym. Dopiero przyjęcie oraz implementacja koncepcji przez organ (jako własnej polityki/programu) nadaje jej status informacji publicznej. Z tych względów Prezydent uznał w całości zarzuty skargi za bezzasadne, wskazując, że czynność materialno-techniczną (w postaci powiadomienia skarżącej, iż żądana koncepcja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.) podjął w ustawowo określonym terminie, tj. bez zbędnej zwłoki (vide art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a"). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy, iż w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej przepisami u.d.i.p. czynności w danej sprawie, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż Prezydent - jako organ władzy publicznej - jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sporny między stronami postępowania jest charakter prawny jednej z wnioskowanych informacji, a mianowicie koncepcji rozwoju Schroniska, której Prezydent przypisał charakter wewnętrzy, roboczy, co z kolei kwestionuje skarżąca. Zdaniem tutejszego Sądu, w sporze tym należy przyznać rację organowi. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca doprecyzował pojęcie informacji publicznej, przykładowo wymieniając informacje o walorze publicznym. Dyspozycja art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że dostęp do informacji publicznej powinien dotyczyć danych, które mają charakter publiczny, a zatem dotyczą szeroko pojętej działalności instytucji publicznych. Takiego charakteru nie mają wszystkie dokumenty powstałe w związku z powołaniem danej osoby na określone stanowisko. Zarówno Konstytucja RP, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, iż zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna wtedy, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (vide J. Boć, Pojęcie administracji [w:] J. Boć [red.], Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej - "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe" [w:] J. Korczak [red.], Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" świadczy o tym, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (vide H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Jak przyznaje skarżąca, z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej (vide wyroki NSA z 11 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 50/24 i z 6 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 739/25). W judykaturze NSA przyjmuje się, iż dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma np. korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie posiada jakiegokolwiek waloru oficjalności; nawet gdy zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, mieści się to w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (vide wyroki NSA: z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; z [...] lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; z 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 3073/13; z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3335/21 i z 5 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 905/25). Ponadto dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Może on służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Organy władzy publicznej przed podjęciem decyzji i działań zbierają bowiem niezbędne informacje, uzgadniają stanowiska, wytwarzając w toku tych działań dokumenty robocze. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie mogą mieć dowolną formę, ale nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy. W konsekwencji nie są wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej (vide wyrok NSA z 13 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 169/25). W świetle przytoczonych poglądów orzecznictwa i doktryny, na które trafnie powołuje się Prezydent w odpowiedzi na skargę, należy w pełni podzielić jego ocenę prawną w odniesieniu do żądanej koncepcji rozwoju Schroniska, złożonej w procesie rekrutacyjnym przez kandydatkę na stanowisko dyrektora Schroniska, a obecną jego dyrektorkę. Dostrzec przy tym trzeba, że argumentacja skarżącej jakoby dyrektorka Schroniska miała realizować koncepcję zaprezentowaną w toku procedury konkursowej, stanowi jedynie przypuszczenie, domysły skarżącej, niepoparte żadnymi dowodami. W szczególności nie sposób uznać omawianej koncepcji za dokument urzędowy jak chciałaby tego skarżąca. Fakt, iż przedmiotowy dokument znajduje się w posiadaniu Prezydenta i został pozyskany w ramach publicznego konkursu, a jego wytwórca (tj. autor koncepcji) objął funkcję publiczną, nie przesądza o publicznym charakterze tego dokumentu. Tutejszy Sąd nie ma podstaw, aby podważać stanowisko Prezydenta, zgodnie z którym koncepcja rozwoju Schroniska, przedstawiona przez osobę powołaną na stanowisko dyrektora Schroniska (podobnie jak koncepcje innych kandydatów), stanowi wyłącznie materiał konkursowy służący ocenie kandydata. Brak jest jakichkolwiek dowodów (w tym nie przedłożyła ich skarżąca) świadczących o tym, że wnioskowana koncepcja została przyjęta i wdrożona w ramach działalności Schroniska. Reasumując, organ prawidłowo ocenił, iż koncepcja rozwoju Schroniska - jako dokument wytworzony przez kandydatkę na stanowisko dyrektora Schroniska tylko na potrzeby procedury rekrutacyjnej - nie stanowi informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.