II SAB/Wa 800/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. Oddział w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

Strona skarżąca zwana dalej "Wnioskodawcą", zarzuciła PGE Dystrybucja S.A., zwanej dalej "Spółką", bezczynność przy rozpatrywaniu jej wniosku o udostępnienie informacji w zakresie kopii dokumentacji techniczno-prawnej, stanowiącej podstawę budowy urządzeń elektroenergetycznych, w tym dwóch linii napowietrznych 15 kV, posadowionych na działce nr ew. [...], (obręb [...] w [...], gm. [...]), zwanej dalej "Działką", oraz wieży stacji transformatorowej [...] o numerze [...], stanowiącej własność Wnioskodawcy. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni. W uzasadnieniu skargi podniesiono: - wobec żądania Wnioskodawcy (pismo z [...] maja 2021 r.) Spółka - pismem z [...] czerwca 2021 r. - wskazała, że wniosek dotyczy własnej, indywidualnej sprawy Wnioskodawcy, zmierzającego do dochodzenia roszczeń, dotyczących jego nieruchomości; żądana informacja nie posiada zatem waloru informacji publicznej i brak jest podstaw do jej udostępnienia, - pismem z [...] czerwca 2021 r. Wnioskodawca wniósł o reasumpcję stanowiska wyrażonego przez Spółkę oraz udostępnienie żądanej informacji; powołano się na treść obowiązujących przepisów oraz ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych; zgodnie z nią żądana informacja stanowi publiczną - podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U 2020 poz. 2176 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji"; odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje ponadto w drodze decyzji, zaś Spółka takowej nie wydała, - pismem z [...] czerwca Spółka podtrzymała swoje stanowisko: wskazano, że skoro w sprawie nie ma zastosowania ustawa o informacji, należy odpowiedzieć Wnioskodawcy zwykłym pismem, - wbrew stanowisku Spółki żądane dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o informacji, zaś podmiot ten jest zobowiązany do jej udostępnienia; przywołano fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 23 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SAB/Lu 87/13 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); wskazano, że stroną danego postępowania była również Spółka, zaś Sąd stwierdził wówczas, że jest ona podmiotem zobowiązanym do stosowania ustawy o informacji oraz dopuściła się bezczynności w przedmiotowej sprawie; w podobnym tonie wypowiadał się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 29 maja 2019 r. (sygn. akt II SAB/Rz 37/19 - dostępny w CBOSA), - Spółka dopuściła się bezczynności w niniejszej sprawie, ponieważ nie udostępniła Wnioskodawcy żądanych informacji; odmowa udostępnienia informacji nastąpiła ponadto w formie zwykłego pisma, nie zaś decyzji; do jej wydania Spółka była zobligowana na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o informacji, - stan bezczynności nadal trwa (skarga datowana 8 listopada 2021 r.), zatem skarga jest zasadna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano: - wniosek o udzielenie informacji publicznej, datowany na [...] maja 2021 r. (analogicznie z [...] czerwca 2021 r.), ma bezpośredni związek z postępowaniem administracyjnym, dotyczącym rozbiórki m.in. budynku stacji transformatorowej na Działce; na mocy decyzji Starosty [...] zatwierdzono tam projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbiórkę dla Wnioskodawcy; decyzję tę zaskarżyła Spółka w trybie postępowania wznowieniowego, - stąd, przede wszystkim należało rozważyć, czy ustawa o informacji znajduje zastosowanie w niniejszym przypadku, - ustawa o informacji ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji; dlatego informacja, aby uzyskała walor publicznej, musi dotyczyć - zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o informacji - "sprawy publicznej"; inaczej mówiąc, przedmiotem takiej informacji ma być problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa; celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb uzyskiwania informacji, dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych; ustawa o informacji ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji; zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się wobec tego pogląd, że żądania udostępnienia informacji publicznej, składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej; nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2777/16 – dostępny w CBOSA), - art. 1 ust. 1 ustawy o informacji stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi publiczną; informacją taką jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa; ponadto, jak podaje się w literaturze, sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym; sprawami publicznymi nie są jednak konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wyd. 3, Wolter Kluwer Polska, 2015 r.), - co podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r. (sygn. akt I OSK 2817/19 – dostępny w CBOSA) określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" należy dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego; sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne dotyczące określonej osoby lub podmiotu; pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej; ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa; ustawa o informacji nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach; z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny, - w kontekście całości korespondencji prowadzonej na przestrzeni kilku lat z udziałem Wnioskodawcy, bezsprzecznie chodzi o działanie we własnej sprawie; prowadzi to do wniosku, że ustawa o informacji nie znajduje zastosowania, - Wnioskodawca podnosi również niewłaściwą formę udzielonej odpowiedzi; w jego w opinii należy wydać decyzję administracyjną; Spółka nie odmawia jednak udzielenia informacji w znaczeniu, o którym mowa w art. 16 ustawy o informacji, - bez znaczenia pozostaje okoliczność, że żądane informacje odnoszą się do dokumentów urzędowych oraz do faktu, że Spółka realizuje zadania publiczne i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji na podstawie ustawy o informacji; z całokształtu stanu faktycznego wynika, że będąca przedmiotem wniosku informacja nie stanowi w ogóle publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 powołanego aktu, - reasumując, ponieważ ustawa o informacji nie powinna być wykorzystywana do własnych, indywidualnych celów, stanowisko Spółki - wyrażone w pismach kierowanych do Wnioskodawcy, uwzględniając zastosowaną formę - pozostaje aktualne. Spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji (analogicznie innego podmiotu, realizującego zadania publiczne), w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie dokonano czynności - w szczególności czy spowodowała to zawiniona lub nie- opieszałość organu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że - gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem "publiczna", bądź organ nie dysponuje w ogóle wskazaną informacją - powiadamia o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. akt II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, do którego skierowano wniosek. W sprawie bezsporne są jej uwarunkowania faktyczne - treść i terminy kierowania korespondencję między stronami, oraz nie udostępnienie żądanej informacji mimo upływu terminu zakreślonego ustawą o informacji. Okoliczności sprawy opisano referując stanowiska stron. Nie jest sporne także, że Spółka generalnie należy do podmiotów, obowiązanych do udzielania informacji publicznej - w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o informacji. Spór dotyczy tego, czy żądana przez Wnioskodawcę informacja stanowi publiczną - udostępnianą w trybie ustawy o informacji. Trafna jest w tym kontekście argumentacja Spółki, sformułowana w odpowiedzi na skargę, gdzie wywiedziono, że - co do żądanej informacji - nie znajdą zastosowania reguły udostępniania określone ustawą o informacji. Wobec szerokiego zreferowania stanowiska Spółki ponowne jego przytaczanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne. W kontekście wywodów skargi i powołanych tam orzeczeń sądów wypada jedynie dodać, że wprawdzie w judykaturze prezentowane jest także stanowisko, jakoby informacje dotyczące formalnych uwarunkowań lokalizacji sieci energoelektrycznych (w tym treść aktów administracyjnych) podlegały udostępnieniu, jak inna informacja publiczna, niezależnie od celu uzyskiwania określonych wiadomości. Sąd w tym składzie poglądu tego jednak nie podziela. Uznaję zaś za słuszny, wyrażony in.in. w przywołanym przez Spółkę wyroku o sygn. akt I OSK 2817/19. Za uznaniem tego stanowiska za słuszne przemawia w szczególności to, że - choć prawo do informacji publicznej ma charakter zasady konstytucyjnej - nie można uprawnieniu temu dać bezwzględnego prymatu nad innymi – m.in. regułą braku możliwości wykładania obowiązków o charakterze publicznym rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku zakres prawa do informacji dla Wnioskodawcy zakreśla granice powinności obciążającej podmiot spoza sfery administracji publicznej (tu Spółkę). Żądana informacja, co bezsporne, pozostaje w związkach z interesami gospodarczymi Spółki, która prowadzi działalność komercyjną. W sprawie nie kwestionowano też, że żądane informacje mają służyć uzyskaniu korzystnych rozstrzygnięć w sporze rozstrzyganym w trybie administracyjnym - potwierdza to jednoznacznie ostatni akapit pisma Wnioskodawcy do Spółki z [...] czerwca 2021 r. Nie sposób uznać, aby w takim przypadku przepisy o dostępie do informacji publicznej można było rozumieć, jako służące także realizacji indywidualnych celów procesowych, zaś pozostający w sporze podmiot, spoza sfery administracji publicznej, był obowiązany opracować i dostarczyć dokumentację, która miałaby być przydatna do chodzenia przeciw niemu roszczeń (tu rozbiórka urządzeń). Jeżeli więc treść żądania i inne pisma wnioskodawcy wskazują wprost - w kontekście uwarunkowań sprawy, znanych podmiotowi, do którego skierowano wystąpienie - że uzyskanie informacji, mającej generalnie charakter publicznej, służyć ma wyłącznie realizacji własnego interesu wnioskodawcy, wniosek nie jest procedowany w trybie przepisów ustawy o informacji. Nie dotyczy bowiem sprawy publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 danego aktu. W tym kontekście chybiony jest też zarzut skargi nie wydania decyzji odmownej. Podstawę orzekania mogłoby stanowić bowiem wyłącznie przepisy ustawy o informacji - niemającej w sprawie zastosowania. Bezzasadny był więc zarzut bezczynności w sprawie - w świetle uchybienia terminowi wyznaczonemu ustawą o informacji, czy żądnie zobowiązania Spółki przez Sąd do udostępnienia informacji. Prowadziło to do oddalenia skargi. Sąd nie uwzględnił z kolei wniosku Spółki o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Możliwości takiej - wobec oddalenia skargi w I. instancji - nie przewidziano bowiem w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8