II SAB/Wa 799/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2020 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej postanawia: odrzucić skargę

Komendant Główny Policji (dalej: "KGP") rozkazem personalnym nr [...] z [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej: "u.p."), z dniem [...] kwietnia 2016 r. zwolnił J. K. (dalej: "skarżący") - radcę Wydziału [...] Komendanta Głównego Policji, z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] kwietnia 2016 r. przeniósł go z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji. Powyższemu rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od ww. rozkazu personalnego KGP, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "MSWiA") decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej terminu zwolnienia ze stanowiska służbowego i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji; orzekł, że zwolnienie z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego nastąpiło z dniem [...] kwietnia 2016 r., a przeniesienie do Komendy [...] Policji nastąpiło od dnia [...] kwietnia 2016 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Prawomocnym wyrokiem z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1429/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra, podnosząc, że rozkaz personalny KGP z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wskutek braku doręczenia go skarżącemu w oryginale, nie wszedł do obrotu prawnego. Nie wywołał zatem skutków prawnych i nie może być traktowany jako wiążący strony akt administracyjny. W konsekwencji tut. Sąd stwierdził, iż MSWiA naruszył zarówno normę art. 109 § 1, jak i art. 127 § 1 k.p.a. Następnie Komendant Powiatowy Policji w W. (dalej: "KPP w W.") rozkazem personalnym z [...] maja 2017 r. nr [...] zwolnił skarżącego ([...]) ze służby w Policji z dniem [...] maja 2017 r. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 45 ust. 3, art. 114 ust. 1 i art. 117 u.p., a podstawę faktyczną stanowiło orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w G. z [...] marca 2017 r. nr [...], którym uznano skarżącego za trwale niezdolnego do służby. KPP w W. podkreślił, że skoro skarżący jest trwale niezdolny do służby, co stwierdzono ostatecznym orzeczeniem lekarskim, to zgodnie z powołanym wyżej przepisem podlega obligatoryjnemu zwolnieniu ze służby w Policji. Uwzględnił przy tym fakt upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania pełnienia przez skarżącego służby z powodu choroby. Powyższemu rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Komendant [...] Policji (dalej: "K[...]P") decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny KPP w W. W prawomocnym wyroku z 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1354/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze ustalenie poczynione w ww. wyroku z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1429/16, odnośnie braku doręczenia skarżącemu w oryginale rozkazu personalnego KGP z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wskazał, iż także w dacie wydania decyzji przez KPP w W. w dniu [...] maja 2017 r., ww. rozkaz personalny nie funkcjonował w obrocie prawnym. Dlatego przyjąć należy, że skarżący w owym czasie nie został skutecznie zwolniony z zajmowanego stanowiska w Komendzie Głównej Policji i przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...] Policji. W tej sytuacji, w ocenie tut. Sądu, przełożonym funkcjonariusza, właściwym do podejmowania rozstrzygnięć w jego sprawach personalnych, był nadal KGP. Zatem utrzymany w mocy rozkaz personalny KPP w W. z [...] maja 2017 r. nr [...] został wydany z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a utrzymująca go w mocy decyzja K[...]P z [...] lipca 2017 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem pozostawiała w obrocie prawnym rozkaz personalny organu pierwszej instancji wydany z naruszeniem przepisów o właściwości. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność obu tych rozstrzygnięć na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W związku z ww. orzeczeniem z 8 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1354/17, skarżący został z dniem [...] sierpnia 2018 r. przywrócony do służby w rozumieniu art. 42 ust. 1 u.p. Następnie KGP w dniu [...] października 2018 r., na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz art. 45 ust. 3 w związku z art. 42 ust. 3 u.p., wydał rozkaz personalny nr [...] o zwolnieniu skarżącego z dniem [...] października 2018 r. ze służby w Policji. Decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, MSWiA decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie KGP. Decyzja Ministra, została zaskarżona przez skarżącego do tut. Sądu. Wyrokiem z 16 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 543/19, tut. Sąd oddalił skargę skarżącego (powyższe orzeczenie jest prawomocne). W dniu [...] grudnia 2018 r. KGP decyzją nr [...], na podstawie art. 42 ust. 5 u.p., przyznał skarżącemu świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą w wysokości jednomiesięcznego uposażenia na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Decyzja ta również stała się przedmiotem skargi skarżącego do tut. Sądu. Wyrokiem z 16 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 315/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie KGP (orzeczenie to uprawomocniło się). Mając za podstawę art. 110 ust. 1, ust. 4 pkt 3 i ust. 13 u.p., KGP decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r. przyznał skarżącemu nagrodę roczną za 2018 r., przy czym w rozstrzygnięciu tym nie podano kwoty nagrody. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu zwolnienia ze służby skarżący posiadał uprawnienia emerytalne oraz spełnił wszystkie wymogi formalne, określone w przepisach art. 110 ust. 1 i ust. 3 u.p., niezbędne do otrzymania nagrody rocznej za 2018 r. Skarżący nie kwestionował powyższego rozstrzygnięcia, zatem stało się ono ostateczne i prawomocne. Wobec braku wypłaty nagrody rocznej za 2018 r., skarżący pismem z [...] lipca 2019 r. zatytułowanym "Ponaglenie", powołując się na art. 37 § 1 pkt 1, § 3 pkt 2 i § 8 k.p.a., zażądał od KGP niezwłocznego załatwienia sprawy wypłaty należnej mu nagrody rocznej za rok 2018, z uwzględnieniem należnych odsetek ustawowych; zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności, a także podjęcia środków zapobiegających takiej bezczynności w przyszłości. W odpowiedzi na "Ponaglenie" Zastępca Dyrektora Biura Finansów Komendy Głównej Policji wyjaśnił skarżącemu (w piśmie z [...] września 2019 r.), że po otrzymaniu prawomocnej decyzji KGP z [...] lutego 2019 r. nr [...], przystąpiono do czynności materialno-technicznej naliczenia przedmiotowej nagrody, jednakże w świetle art. 110 ust. 1 u.p. stwierdzono brak podstaw do jej wypłaty. Skarżący bowiem w roku 2018 nie otrzymywał uposażenia, ponieważ od przywrócenia do służby do dnia zwolnienia nie pełnił służby z uwagi na brak dopuszczenia do niej (wobec prawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej). Tymczasem, aby decyzja była możliwa do wykonania, niezbędnym jest spełnienie warunku otrzymywania w roku, za który nagroda przysługuje, uposażenia, o którym mowa w art. 100 u.p. Pismem z 14 października 2019 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność KGP w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej za 2018 r., żądając zobowiązania KGP do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie jednego miesiąca. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż doszło do kuriozalnej sytuacji, w której KGP ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną przyznał mu prawo do nagrody rocznej za rok 2018, a Zastępca Dyrektora Biura Finansów Komendy Głównej Policji odmówił wykonania tej decyzji, powołując się na ten sam przepis, tj. art. 110 ust. 1 u.p. Zdaniem skarżącego, KGP postąpił zgodnie z dyspozycją art. 42 ust. 6 u.p., a jego podwładny przepis ten ignoruje. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że nie pozostaje w bezczynności wobec prawidłowej interpretacji przepisu art. 110 ust. 1 u.p. Wskazał, iż warunkiem niezbędnym do otrzymania nagrody rocznej jest pobranie przez policjanta chociażby jednego uposażenia. Zgodnie z brzmieniem art. 99 ust. 1 u.p. prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe. Tymczasem skarżący, po przywróceniu do służby, nie został mianowany na żadne stanowisko służbowe. Zatem nie ziścił się warunek określony w tym przepisie. Skarżącemu wypłacono jedynie świadczenie pieniężne przewidziane w art. 42 ust. 5 u.p., lecz nie jest to równoznaczne z wypłatą uposażenia w warunkach uregulowanych w art. 42 ust. 4 i art. 99n ust. 1 u.p. Przepis art. 42 ust. 6 u.p. należy traktować jako jeden z wyjątków uniezależniających powstanie po stronie policjanta określonych praw bez konieczności zachowania ciągłości służby. Dlatego interpretacja ww. przepisu w kontekście prawa do nagrody rocznej powinna być ścisła i ograniczać się tylko do kwestii okresu uwzględnianego przy ustalaniu prawa do nagrody rocznej. Czym innym jest więc prawo do uposażenia i źródło jego powstania, a czym innym świadczenie pieniężne za czas pozostawania poza służbą. Zrównanie znaczenia obu świadczeń doprowadziłoby do kuriozalnej tezy, że policjant, który nie podejmował służby, musiałby być uznany za policjanta, któremu przysługuje prawo do uposażenia. W kwestii zasadności wydania decyzji z [...] lutego 2019 r. nr [...], KGP przyjął, że mimo ustalenia prawa do nagrody, jej wysokość do wypłaty wyniesie "0" złotych. W przypadku skarżącego nie zaszły przesłanki uniemożliwiające ustalenie prawa do nagrody rocznej. Odmowa ustalenia prawa do nagrody rocznej następuje w określonych w ustawie przypadkach - art. 110 ust. 8 u.p. W konsekwencji pomimo ustalenia prawa do nagrody rocznej, na przeszkodzie w jej wypłacie stoi brak otrzymania przez skarżącego uposażenia w 2018 r. Niepobranie uposażenia w danym roku kalendarzowym, za który powstało prawo do nagrody rocznej, uniemożliwia jej naliczenie, bowiem algorytm obliczania nagrody rocznej jest ściśle powiązany z otrzymanym uposażeniem i jego wysokością. W piśmie z 17 marca 2020 r. skarżący podtrzymał wniosek o zobowiązanie KGP do załatwienia w terminie jednego miesiąca sprawy wypłaty należnej mu nagrody rocznej za rok 2018, choćby poprzez wydanie decyzji odmawiającej dokonania czynności materialno-technicznej, która będzie mogła być zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego i w ten sposób prawidłowość arbitralnego stanowiska organu będzie mogła być poddana ocenie niezależnego sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Badanie merytorycznej zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej oraz skutecznie wniesionej skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, tj. bezczynności organu administracji w wydaniu: decyzji administracyjnych, postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wyżej wymienione aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Ponadto, stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Podkreślić należy, że z bezczynnością w sprawie administracyjnej mamy do czynienia, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonych czynności procesowych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, lecz nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. Skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na prawne formy działania organów w zakresie wykonywania administracji publicznej. Może więc obejmować zaniechanie wydania decyzji, postanowień, aktów, podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień czy obowiązków wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji zarzut bezczynności jest skuteczny, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Skarżący w przedmiotowej sprawie domaga się realizacji decyzji KGP z [...] lutego 2019 r. nr [...] poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty nagrody rocznej za 2018 r. Poza zakresem nin. sprawy, zainicjowanej skargą na bezczynność, leży ocena legalności ww. decyzji, w której nie podano wysokości (kwoty) przyznanej nagrody. Analizując akta administracyjne i sądowe przedmiotowej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarżący w ogóle nie wystąpił do KGP z wnioskiem o wypłatę nagrody rocznej za 2018 r., kierując do organu wyłącznie ponaglenie z [...] lipca 2019 r., w którym przywołał przepisy art. 37 § 1 pkt 1, § 3 pkt 2 i § 8 k.p.a. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd (pismami z [...] stycznia 2020 r.) wezwał zarówno skarżącego, jak i pełnomocnika organu do wskazania, czy po złożeniu wniosku z [...] lipca 2019 r., a przed wniesieniem skargi do tut. Sądu, skarżący występował z ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z [...] stycznia 2020 r. wyraźnie podał, że jego pismo z [...] lipca 2019 r. zatytułowane "Ponaglenie dot. niezałatwienia sprawy w terminie przez Komendanta Głównego Policji" nie jest wnioskiem o wypłatę nagrody rocznej za 2018 r., bowiem "taki wniosek w tym postępowaniu nie jest wymagany", tylko właśnie ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Natomiast pełnomocnik organu w piśmie z [...] stycznia 2020 r. stwierdził, iż skarżący – poza pismem z [...] lipca 2019 r. – nie kierował do KGP żadnych innych ponagleń. Kwestionowanie braku działania organu jest dopuszczalne dopiero po tym, gdy zostanie złożony określony wniosek. Dopiero wówczas można domagać się od organu jego rozpoznania. Takiego wniosku w niniejszej sprawie zabrakło. Jedynie na marginesie wskazać należy, że nawet jeśli uznać pismo skarżącego z [...] lipca 2019 r. za wniosek o wypłatę nagrody rocznej, to w sprawie brak jest ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązany był skargę odrzucić, o czym orzekł - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – w sentencji postanowienia.