II SAB/Wa 785/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

Pismem z dnia [...] października 2019 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o stwierdzenie, że organ pozostawał w sprawie w bezczynności oraz prowadził postępowanie w sposób przewlekły, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zwrócił się o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. zwrócił się do organu o: 1. przesłanie, po odpowiednim zanonimizowaniu danych wyłącznie powoda i ewentualnych świadków innych niż funkcjonariusze publiczni, skanów następujących dokumentów: a) odpowiedzi na pozew KPP w sprawie [...] przed Sądem Okręgowym w [...], b) apelacji KPP wniesionej do Sądu Apelacyjnego w [...] w sprawie o sygn. akt [...]; 2. podanie uzasadnienia dla: a) nieskorzystania w sprawie przez pozwanego KPP z regulacji zawartej w art 54a ustawy i finansach publicznych, b) decyzji KPP o nieuznaniu powództwa powoda przed sądem Okręgowym w [...] w sprawie o sygn. akt [...], c) decyzji KPP o wniesieniu w sprawie apelacji od wyroku Sądu Okręgowego w [...], sygn. akt [...]; 3. wskazanie imiennie funkcjonariuszy publicznych, którzy podjęli decyzję o nieskorzystaniu przez KPP z regulacji zawartej w art 54a ustawy o finansach publicznych oraz o wniesieniu w sprawie apelacji od wyroku Sądu Okręgowego w [...] w sprawie o sygn. akt [...]; 4. wskazanie, jaką merytoryczną rolę w zakresie stanowiska procesowego pozwanego KPP w sprawie odegrała Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej wraz z podaniem nazwisk radców tej Prokuratorii. Skarżący wskazał, że wniosek ten uzupełnił pismem z tego samego dnia, tj. [...] września 2019 r. wnosząc o podanie wysokości kosztów, jakie KPP poniósł w związku z prowadzeniem postępowania przed Sądem Okręgowym w [...] oraz Sądem Apelacyjnym w [...] w sprawach o sygn. akt odpowiednio [...] i [...] oraz jakie koszty procesowe zostały zasądzone na rzecz powoda w tych sprawach od KPP. Skarżący podniósł, że na powyższy wniosek organ udostępnił mu w dniu [...] września 2019 r. wyłącznie w części informacje żądane wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. Organ powiadomił, że nie dysponuje ani treścią odpowiedzi na pozew w sprawie o sygn. akt [...] Sądu Okręgowego w [...], ani treścią apelacji wniesionej do Sądu Apelacyjnego w [...] w sprawie o sygn. akt [...]. Wnioskodawca wskazał, że w tym zakresie organ odesłał go do Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący podał, że pismem z dnia [...] września 2019 r. wskazał organowi na treść art 38 ust 1 i 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej i w związku z tym ponowił wniosek w zakresie pkt 1 wniosku z dnia [...] września 2019 r. Pismem z dnia [...] września 2019 r., doręczonym [...] października 2019 r. organ ponownie powiadomił, że nie dysponuje ani oryginałami ani kopiami żądanych dokumentów i w tym zakresie ponownie odesłał do Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącego, jeśli rzeczywiście organ nie posiadał żądanych przez niego dokumentów, co zdaniem skarżącego budzi wątpliwości, albowiem jak podał "trudno racjonalnie założyć, że organ nie pozostaje w posiadaniu dokumentów, którymi kwestionował - on a nie radca Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa - przed sądami powszechnymi roszczenie odszkodowawcze skierowanego do niego, zwłaszcza wtedy, gdy obowiązek realizacji tego roszczenia został ostatecznie prawomocnie nałożony na Organ", organ winien był wystąpić bez zbędnej zwłoki do Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej o udostępnieniu żądanych dokumentów oraz zastosować w sprawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po otrzymaniu tych dokumentów winien był udostępnić je skarżącemu wykonującemu prawo do informacji publicznej. Organ nie wykazał, by takie działania podjął, a odesłanie do Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w tym zakresie było w ocenie skarżącego niezgodne z przepisami prawa. Powyższe zdaniem skarżącego w pełni uzasadnia zarzut bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżący podniósł, że powołanie się przez organ na okoliczność, o której mowa w art 4 ust 3 ustawy jest a limine bezpodstawne, albowiem z uwagi na treść art. 38 ust 1 i 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, informacja nie podlegałaby udostępnieniu, co pozostaje w rażącej sprzeczności z prawami gwarantowanymi przez art. 61 Konstytucji oraz ustawę o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu w ocenie skarżącego wniesienie skargi stało się konieczne. Skarżący wskazał też, że mając na uwadze okoliczności podniesione w skardze, w szczególności bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto zważywszy na dostępne w tzw. domenie publicznej informacje o braku dochowania należytej staranności przez organ w zakresie wykonywania obowiązków ustawowych, implikujących obowiązek realizacji roszczeń odszkodowawczych kosztem mienia publicznego w związku ze sprawą, której dotyczył jego wniosek, zasadnym i koniecznym, także w celach prewencyjnych, jest przyznanie mu od organu sumy pieniężnej na zasadach określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej w art 154 § 6 P.p.s.a. Komendant Powiatowy Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w odpowiedzi na wniosek, datowanej na [...] września 2019 r., J. M. został poinformowany, iż zastępstwo procesowe Skarbu Państwa - Komendanta Powiatowego Policji w [...] wraz z innymi podmiotami, przed sądem pierwszej jak i drugiej instancji wykonywała Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjaśniono również, że Komenda Powiatowa Policji w [...] nie dysponuje odpowiedzią na pozew w sprawie [...] przed Sądem Okręgowym w [...] ani apelacją wniesioną do Sądu Apelacyjnego w [...] w sprawie [...], gdyż pełna dokumentacja pozostaje w dyspozycji jej wytwórcy – Prokuratorii. Wnioskujący otrzymał informację, że powództwo powoda w sprawie sygn. akt [...] nie zostało uznane przez KPP w [...] i nie skorzystano z regulacji zawartej w art. 54 a ustawy o finansach publicznych, gdyż kierownik jednostki – Komendant Powiatowy Policji w [...] insp. J. B.uznał, że brak jest znamion bezprawności ze strony jednostki, natomiast decyzja o wniesieniu apelacji od wyroku Sądu Okręgowego w [...], sygn. akt [...] została podjęta przez wykonującą zastępstwo procesowe w ww. sprawach Prokuratorię Generalną RP. J. M. udzielono również odpowiedzi dotyczącej kosztów poniesionych przez KPP w [...]. Pismem dnia [...] września 2019 r. wnioskującego ponownie poinformowano, że Komenda Powiatowa Policji w [...] nie dysponuje odpowiedzią na pozew w sprawie [...] przed Sądem Okręgowym w [...] ani apelacją wniesioną do Sądu Apelacyjnego w [...] w sprawie [...]. Ww. dokumenty były sporządzone przez Prokuratorię Generalną RP i pozostają w jej dyspozycji, a Komenda Powiatowa Policji w [...] nie dysponuje oryginałami ani kopiami wspomnianych pism. Odpowiedzią z dnia [...] października 2019 r. ponownie wskazano, że KPP w [...] nie ma możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji (dokumentów), gdyż nie jest w ich posiadaniu, podtrzymując swoje poprzednie stanowisko. Organ wskazał, że odpowiedzi na wniosek z dnia [...] września 2019 r. udzielił w terminie 14 dni od dnia jego złożenia. Podał, że skarżący już w odpowiedzi z dnia [...] września 2019 r. otrzymał wszystkie informacje, w których posiadaniu był organ natomiast w kwestii informacji/pism nie pozostających w dyspozycji KPP w [...] został poinformowany o tym fakcie oraz o tym jaki organ rzeczonymi dokumentami dysponuje. Komendant Powiatowy w [...] wezwany do udostępnienia informacji publicznej, nie będąc w tym przypadku dysponentem rzeczonej informacji, nie mieścił się w katalogu podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia zgodnie z w/w przepisem. Tym samym zarzuty bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia sprawy, a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa są bezzasadne. Na podobną ocenę zasługuje w ocenie organu wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej w art 154 § 6 P.p.s.a. tj. kwoty wynoszącej połowę dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go czynnością materialno-techniczną bądź decyzją. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zwana dalej u.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Komendant Powiatowy Policji jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (v. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, orzeczenia. nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że u.d.i.p. umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy. W sprawie niniejszej organ udzielił wnioskodawcy pismem z dnia [...] września 2019 r. odpowiedzi na wszystkie pytania, w zakresie których posiadał informacje, tj. dotyczące punktu 2a, b, c (ze wskazaniem, że decyzję podjęła Prokuratoria Generalna SP), w zakresie punktu 3 (w tym zaznaczono, że KPP nie posiada informacji, którzy z radców i w jakim zakresie wykonywali czynności we wskazanych przez wnioskodawcę sprawach), w zakresie punktu 4, a także kosztów, o których była mowa w uzupełniającym wniosku z [...] września 2019 r. Jednoznacznie też Komendant KPP w [...] wskazał wnioskodawcy, że pozostałymi żądanymi informacjami nie dysponuje. W sprawie tej nie może być zatem mowy o bezczynności organu, ale także i o przewlekłości, na którą również skarżący w skardze wskazywał. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Tym samym, skoro Komendant KPP w [...] nie posiada w części informacji żądanych we wniosku, tj. informacji żądanych w punkcie 1 a i b, częściowo informacji żądanych w punkcie 2c, częściowo żądanych w punkcie 3 i 4 wniosku, to nie jest podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia. Organ nie pozostawił wniosku z dnia [...] września 2019 r. bez odpowiedzi. Udzielił jej we właściwym terminie. Wskazał przy tym – w odniesieniu do tych informacji, których nie posiadał – kto jest w ich posiadaniu. Komendant KPP w [...] nie był obowiązany do pozyskania na wniosek wnioskodawcy żądanych informacji od innego podmiotu. Ustawa o dostępie do informacji nie przewiduje takiego trybu udostępniania informacji. Do udostępnienia informacji publicznej obowiązany jest tylko ten podmiot, który jest w posiadaniu informacji. W przypadku, gdy dany organ informacji o sprawie publicznej nie posiada informuje o tym wnioskodawcę pismem, co w tej sprawie nastąpiło. Zarzut bezczynności jest w tej sprawie całkowicie niezasadny (tak jak i zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku.