II SAB/Wa 774/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi D. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz D. B. kwotę 100 (słownie: 100 ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

D. B. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej, jako: organ lub Prezes UODO) zainicjowanego skargą z dnia [...] marca 2023 r. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prezes UODO wskazał, że do Urzędu Ochrony Danych Osobowych w dniu [...] marca 2023 r. wpłynęła skarga skarżącego na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez Burmistrza [...], polegające na niedopełnieniu wobec skarżącego obowiązku informacyjnego określonego w art. 15 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE ogólne rozporządzenie o ochronie danych (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119z 4.05.2016, str. 1, Dz. Urz. UE L 127 z 23.05.2018, str. 2 oraz Dz. Urz. UE L 74 z 4.03.2021, str. 35), zwanego dalej RODO. Pismem z dnia 27 czerwca 2023 r. Prezes UODO poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w zgłoszonej przez niego sprawie i zwróceniu się do Burmistrza [...] o udzielenie wyjaśnień w zakresie podniesionych w skardze zarzutów. Pismem z dnia 3 października 2023 r., skarżący złożył ponaglenie na rozpoznanie jego skargi z dnia [...] marca 2023 r. Prezes UODO pismem z dnia 9 października 2023 r. poinformował skarżącego oraz Burmistrza [...], że w sprawie został zebrany materiał dowodowy na podstawie, którego zostanie wydana decyzja administracyjna. Pismem z dnia 22 listopada 2023 r. skarżący ponownie złożył ponaglenie na rozpoznanie jego skargi z dnia [...] marca 2023 r. W dniu 24 listopada 2023 r. do Urzędu Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zainicjowanego skargą z dnia [...] marca 2023 r., skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Prezes UODO, po stwierdzeniu, że żadna ze stron nie podjęła działań w celu uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego, w dniu [...] grudnia 2023 r. wydał decyzję administracyjną w niniejszej sprawie. W aktualnym stanie prawnym i faktycznym, w ocenie Prezesa UODO skarga na przewlekłość organu jest bezzasadna. Organ przytoczył treść art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. i wskazał, że z treści art. 35 § 4 K.p.a. wynika, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy do załatwienia sprawy niż terminy, o których mowa w § 3 i w § 3a. Zgodnie ze szczególnym przepisem, tj. art. 78 ust. 2 RODO, termin rozpatrzenia skargi dotyczącej ochrony danych osobowych bądź poinformowania osoby, której dane dotyczą o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wynosi 3 miesiące. Organ podniósł, iż podjął – opisane wyżej - czynności w sprawie w ciągu 3 miesięcy od wpłynięcia do Urzędu Ochrony Danych Osobowych skargi z dnia [...] marca 2023 r. Organ zaznaczył, że na Prezesie UODO spoczywa statuowany w art. 77 K.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości Prezesa UODO musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności faktycznych danej sprawy i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. Mając to uwadze organ wyjaśnił, że w żadnym razie nie uchylał się od wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Przeciwnie - przedsięwziął przewidziane prawem czynności służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy. Przedmiotem postępowania były nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych skarżącego przez Burmistrza [...], polegające na niedopełnieniu wobec skarżącego obowiązku informacyjnego określonego w art. 15 RODO. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy Prezes UODO musiał zbadać twierdzenia podnoszone przez skarżącego w jego skardze jak również okoliczności, na które powoływał się Burmistrz [...] w swoich wyjaśnieniach oraz ocenić dowody złożone w sprawie przez każdą ze stron na poparcie podnoszonych okoliczności. Prowadzenie postępowania administracyjnego jest zależne od konkretnych okoliczności sprawy. Gdy strona wraz z żądaniem wszczęcia postępowania przedstawia określone dowody, to konieczna jest weryfikacja tych dowodów oraz ocena ich kompletności i wiarygodności. Działania podejmowane przez organ miały zatem na celu fachowe i wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a następnie rozstrzygnięcie sprawy. Wszystkie czynności podejmowane były zgodnie z kolejnością, bieżącym etapem postępowania oraz z uwzględnieniem złożoności sprawy. Dalej organ podniósł, że postępowania przed organem właściwym do spraw ochrony danych osobowych, charakteryzują się skomplikowanym charakterem, wymagają analizy zarzutów i wyjaśnień składanych w odpowiedzi na wezwania organu, a także wnikliwej analizy przepisów i ich zastosowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W postępowaniach tych, w przeciwieństwie do innych postępowań administracyjnych, niemożliwym jest wydanie rozstrzygnięcia bez wezwania podmiotu skarżonego o wyjaśnienia, ponieważ jak już wyżej wskazano organ zobowiązany jest zgromadzić wewnętrznie spójny i wystarczający do wydania decyzji materiał dowodowy, co konieczne było także w tej sprawie. Urząd Ochrony Danych Osobowych jest jedynym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych, czy oddziałów zamiejscowych. Do Urzędu składają skargi osoby z całej Polski, jak również z zagranicy. Prezes UODO prowadzi szereg działań w zakresie poszerzania świadomości obywateli na temat ochrony danych osobowych, co również przekłada się nie tylko na liczbę wpływających skarg do Urzędu, ale także próśb o interwencję, czy też wniosków o wydanie opinii, których liczba z każdym rokiem się zwiększa. Od momentu wejścia w życie RODO oraz ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych do Urzędu wpływa coraz więcej skarg, a wnoszone skargi mają coraz bardziej skomplikowany charakter i wymagają zwiększonej ilości czasu na ich rozpatrzenie, co znacznie może wydłużać czas prowadzonych postępowań administracyjnych. Zdaniem organu, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można zarzucić Prezesowi UODO przewlekłości. Kolejne czynności podejmowane były niezwłocznie, z uwzględnieniem jednak ciążących na organie obowiązków wynikających z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. W kontekście powyższego skarga na przewlekłość organu jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie opieszałości w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi nie ma istotnego znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność została dokonana przez organ opieszale. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl bowiem tego przepisu, a także art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga na przewlekłość może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarga spełnia wymogi formalne, wniesiona została bowiem po wyczerpaniu przysługującego środka zaskarżenia – ponaglenia – pisma z dnia 3 października 2023 r. oraz z dnia 12 listopada 2023 r. – a także nie została obwarowana ograniczeniem w zakresie terminu jej wniesienia. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Od dnia 25 maja 2018 r. w polskim porządku prawnym obowiązuje ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781), zwana dalej u.o.d.o. oraz RODO, które stosuje się bezpośrednio. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.d.o., w postępowaniach prowadzonych przez PUODO, stosuje się przepisy K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w u.o.d.o. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepis art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. wprost stanowi, że przewlekłość ma miejsce, gdy postepowanie jest prowadzone dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy. Stosownie natomiast do art. 78 ust. 2 RODO, bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej każda osoba, której dane dotyczą, ma prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem, jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że trzymiesięczny termin z art. 78 ust. 2 RODO nie odnosi się tylko do obowiązku poinformowania osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77 RODO, ale w pierwszej kolejności odnosi się do rozpatrzenia skargi, co wynika z treści tego przepisu ("jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował"). Rozpatrzenie skargi w rozumieniu art. 78 ust. 2 RODO w zw. z art. 7 ust. 1 u.o.d.o., oznacza wydanie decyzji administracyjnej. Nie jest więc uprawnione twierdzenie, że art. 78 ust. 2 RODO nie wyznacza terminu na załatwienie sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2023 r. sygn.. akt III OSK 1959/22, wyrok NSA z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 4754/21). W ocenie Sądu, powyższe świadczy o tym, że art. 78 ust. 2 RODO określa graniczny termin rozpoznania skargi przez organ nadzorczy. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił pismem z dnia [...] marca 2023 r. o wszczęcie postępowania dotyczącego nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych. Sąd w pełni podziela zapatrywanie organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, o potrzebie wnikliwiej oceny stanu faktycznego sprawy. Tym niemniej Prezes UODO nie usprawiedliwił żadnymi okolicznościami przerwy jaka nastąpiła po pierwsze pomiędzy wniesieniem skargi z dnia [...] marca 2023 r., a pierwszą czynnością jaka miała miejsce w dniu 27 czerwca 2023 r., a więc po blisko 3 miesiącach. Nadto Sąd nie dopatrzył się żadnego usprawiedliwienia okolicznościami sprawy przerwy między złożonymi wyjaśnieniami przez Burmistrza [...] z dnia 3 lipca 2023 r., a zawiadomieniem z dnia 9 października 2023 r. w trybie art. 10 K.p.a. (3 miesiące), a także między zawiadomieniem stron w trybie art. 10 K.p.a. o tym, że w sprawie został zebrany materiał dowodowy na podstawie, którego zostanie wydana decyzja administracyjna a wydaniem decyzji, co nastąpiło w dniu [...] grudnia 2023 r. (2 miesiące) oraz od drugiego ponaglenia z dnia 12 listopada 2023 r., a wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2023 r. (miesiąc) Ponaglenie zostało wniesione już bowiem po zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie. W ocenie Sądu, organ podejmował w sprawie czynności opieszale i nieefektywnie, bowiem wyraźnie zauważalne są przestoje w działaniach organu, czynności podejmowane było w dużych odstępach czas. Nie sposób zatem mówić w tym przypadku o efektywnym prowadzeniu przez Prezesa UODO postępowania. Dostrzec trzeba, że skarżącego nie zawiadomiono też o przyczynach niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, nie wyznaczono też nowego terminu jej załatwienia, nawet po złożeniu przez skarżącego obu ponagleń. Na organach administracji spoczywa obowiązek takiej organizacji pracy, aby możliwe było załatwianie spraw w rozsądnym terminie (bez zbędnej zwłoki), bez naruszenia prawa strony do sprawnego i szybkiego jej rozpoznania (art. 12 § 1 k.p.a.). Samo sprostanie tej powinności (wyznaczenia nowego terminu) nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Powyższe przepisy znajdują zastosowanie nawet w przypadku, gdy uwzględni się specyfikę postępowania przed Prezesem UODO. W świetle powyżej przedstawionego stanu faktycznego, nie sposób przyjąć, iż organ dotrzymał trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 RODO. Biorąc pod uwagę, że skarga skierowana do Prezesa UODO wpłynęła w dniu 31 marca 2023 r., świadczy o tym data stempla organu, znajdująca się na oryginale skargi znajdującym się w aktach sprawy, to postępowanie w sprawie powinno zakończyć się do 30 czerwca 2023 r. Jeżeli nawet organ uznałby, że sprawa wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, winien każdorazowo zawiadomić o tym stronę, podając przyczynę zwłoki oraz wskazać jej termin załatwienia sprawy wynikający z przepisów K.p.a. Należy też zauważyć, że takie procedowanie organu może rodzić po stronie wnioskodawcy uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu, co jest szczególnie niepożądane w sprawach tak delikatnych jak ochrona danych osobowych. Tak długie milczenie organu jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Organ miał obowiązek komunikowania się ze stroną i wyjaśnienia jej przyczyn opóźnienia w załatwieniu sprawy. Tymczasem tego typu prowadzenie postępowania, a w zasadzie jego brak, co słusznie zauważył skarżący, nie licuje z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. Jednocześnie Sądu uznał, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UODO nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Ponadto środek ten winien być interpretowany ściśle i stosowany w sposób ostrożny. I choć opieszałe postępowanie organu w niniejszej sprawie w oczywisty sposób jest naganne, to nie sposób dopatrzyć się w nim cech rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności, choć nie usprawiedliwiają pozostawienia wniosku skarżącego przez tak długi okres bez rozstrzygnięcia, to wskazują jednak na powolny, ale jednak przebieg zdarzeń. Nie bez znaczenia jest też to, że organ ostatecznie wydał decyzję i zakończył postepowanie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach (pkt 3 sentencji) oparto o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.