II SAB/Wa 763/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2023 r. w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku J. M. z dnia [...] września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w punkcie pierwszym wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

J. M. we wniosku z [...] września 2022 r. zwrócił się do Burmistrza [...] o udostępnienie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...]. W piśmie z 11 października 2022 r., złożonym 23 października 2022 r. w formie dokumentu elektronicznego, J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza [...] w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] września 2022 r., zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z 24 października 2022 r., w odpowiedzi na wniosek z [...] września 2022 r., organ poinformował skarżącego, że Gmina [...] nie posiada projektu stałej organizacji ruchu w wersji elektronicznej dla drogi gminnej nr [...] relacji [...]. J. M. w piśmie z 24 października 2022 r. poinformował Burmistrza [...], że odpowiedź z 24 października 2022 r. nie stanowi załatwienia jego wniosku z [...] września 2022 r. zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Ze stwierdzenia, że Gmina nie posiada elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla wskazanej drogi, nie wynika bowiem, czy posiada ten dokument w innej formie (np. papierowej). W piśmie z 17 listopada 2022 r. Burmistrz [...] poinformował skarżącego, że Gmina [...] nie posiada projektu stałej organizacji ruchu w wersji elektronicznej oraz papierowej dla drogi gminnej nr [...] relacji [...]. Burmistrz [...] w odpowiedzi z 21 listopada 2022 r. na skargę J. M. z 11 października 2022 r. wniósł o odrzucenie skargi, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi. Argumentując za odrzuceniem skargi wywiódł, że J. M., składając skargę za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP), podpisał podpisem elektronicznym pismo przewodnie, a nie podpisał skargi. Argumentując za oddaleniem skargi podniósł, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, o czym skarżący został powiadomiony. J. M. w piśmie z 19 lutego 2023 r. potwierdził, że 17 listopada 2022 r. Burmistrz [...] udzielił pełnej odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym, zmodyfikował wniosek nr 1 skargi, żądając stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że skarga J. M. z 11 października 2022 r. została prawidłowo podpisana przez skarżącego kwalifikowanym podpisem elektornicznym. Wydrukowany report z weryfikacji podpisu załącznika o nazwie [...] (dołączonego do pisma ogólnego do podmiotu publicznego z 23 października 2022 r.), który stanowi skargę z 11 października 2022 r., znajduje się na karcie nr 19 akt sądowych. Został przekazany Sądowi przy piśmie Burmistrza [...] z 9 grudnia 2022 r. Skarga spełnia więc warunek formalny w postaci podpisu skarżącego. Należy także wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie natomiast do treści, art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z tym, Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę ze skargi J. M. na bezczynność Burmistrza [...] na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej powoływana jako "udip"), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W świetle natomiast art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Burmistrz [...] to organ władzy publicznej, zatem jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Jak z kolei wynika z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. b, pkt 4 lit. a oraz pkt 5 lit. c udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b), o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), a także o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udip). Stosownie do treści art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.; dalej powoływana jako "P.r.d."), ruchem na drogach gminnych zarządza starosta. Jak natomiast wynika z art. 10 ust. 10b P.r.d., ruch na drodze odbywa się na podstawie zatwierdzonej organizacji ruchu. W myśl z kolei § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784; dalej powoływane jako "rozporządzenie"), przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Sporządzenie projektów organizacji ruchu należy do działań w zakresie zarządzenia ruchem (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia). Działanie to jest realizowane, odpowiednio do kompetencji, przez organ zarządzający ruchem, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policję, Żandarmerię Wojskową lub wojskowe organy porządkowe (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Może być też realizowane przez inne jednostki (§ 2 ust. 3 rozporządzenia). Organ zarządzający ruchem rozpatruje projekty organizacji ruchu, opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu, a także przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję (§ 3 ust. 1 pkt 1 – pkt 3 i pkt 5 rozporządzenia). Z powołanych przepisów P.r.d. i rozporządzenia wynikają dwa istotne dla przedmiotowej sprawy wnioski. Po pierwsze, sporządzanie projektów organizacji ruchu dla dróg publicznych stanowi element zarządzenia ruchem na tych drogach, zatem jest zadaniem publicznym realizowanym przez właściwe organy władzy publicznej. Stanowi więc informację o sprawach publicznych – informację publiczną. Po drugie, w przypadku dróg gminnych zarządzenie ruchem należy do zadań starosty. Niezależnie zatem od tego, czy projekt zarządzenia ruchem sporządzany jest przez starostę, czy przez inny podmiot, to do jego zadań, jako organu zarządzającego ruchem, należy rozpatrzenie i zatwierdzenie projektu, a także przechowywanie i ewidencjonowanie projektów. Udzielając J. M. odpowiedzi na wniosek z [...] września 2022 r. w pismach z 24 października 2022 r. i z 17 listopada 2022 r. Burmistrz [...] skutecznie zwolnił się z obowiązku udostępniania informacji publicznej nałożonego przepisami udip. Co za tym idzie, na dzień rozpoznania sprawy przez Sąd organ nie pozostawał w bezczynności. Niemniej jednak Sąd stwierdził, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z [...] września 2022 r. Z art. 13 ust. 1 udip wynika, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie natomiast do treści art. 13 ust. 2 udip, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W sprawach z zakresu informacji publicznej organ obowiązany pozostaje bezczynny także wówczas, gdy we wskazanych wyżej terminach nie zawiadamia wnioskodawcy w drodze zwykłego pisma o tym, że nie posiada żądanej informacji publicznej. Odpowiedź Burmistrza [...] na wniosek z [...] września 2022 r. została udzielona 24 października 2022 r. i uzupełniona 17 listopada 2022 r. o informację, że organ nie dysponuje projektem organizacji ruchu także w wersji papierowej. Nie ulega więc kwestii, że termin określony w art. 13 ust. 1 udip został przekroczony, przy czym organ nie powiadomił skarżącego w tym czasie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, bądź załatwi wniosek w inny sposób. Pełna odpowiedź na wniosek, zawierająca wskazanie, że udzielenie żądanej informacji nie jest też możliwe w innej formie niż wskazana we wniosku, została udzielona także cztery dni po upływie terminu przewidzianego w art. 13 ust. 2 udip. Stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a P.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt Il OSK 151/21, z 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2439/20 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie doszło do takiej sytuacji. Wniosek J. M. z [...] września 2022 r. został zarejestrowany 14 września 2022 r., a Burmistrz [...] udzielił na niego odpowiedzi 24 października 2022 r., bezpośrednio po otrzymaniu skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na bezczynność. Odpowiedź uzupełnił w piśmie z 17 listopada 2022 r., tj. trzy i pół tygodnie po otrzymaniu pisma skarżącego z 24 października 2022 r. Jakkolwiek organ przekroczył zarówno termin określony w art. 13 ust. 1 udip, jak i w art. 13 ust. 2 udip, to przekroczenie to nie jest rażąco długie, zaś akta sprawy nie dają podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu była efektem celowego działania, czy braku woli załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd: 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji; 2. na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji; 3. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, które stanowiły kwotę uiszczonego wpisu od skargi.