II SAB/Wa 762/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku z dnia [...] września 2019 r. oddala skargę.

Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Dyrektorowi Szkoły Podstawowej nr [...] w P., zwanemu dalej "Dyrektorem", bezczynność przy rozpatrywaniu jego wniosku z [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Upatrywał w tym naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji". Wniesiono o zobowiązanie Dyrektora do udostępnienia informacji publicznej w sposób jednoznacznie odpowiadający żądaniu Wnioskodawcy w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Uzasadniając skargę wskazano: - wobec pisma z [...] września 2019 r. z żądaniem informacji, Wnioskodawca [...] września 2019 r. otrzymał odpowiedź Dyrektora, - wniosek dotyczył udostępnienia kopii wszystkich zarządzeń Dyrektora wydanych w okresie obejmującym rok szkolny 2017-2018 (od [...] września 2017 r. do [...] sierpnia 2018 r.), - w odpowiedzi Dyrektor poinformował Wnioskodawcę, że - ze względu na okres rozpoczęcia roku szkolnego oraz ilość kopii dokumentów - nie jest możliwe udzielenie informacji w terminie 14 dni; w związku z tym odpowiedź zostanie udzielona w możliwie najkrótszym terminie - nie dłuższym niż do [...] października 2019 r., - następnie Wnioskodawca otrzymał odpowiedź z [...] października 2019 r.; Dyrektor wskazał w niej, że żądana informacja jest "przetworzoną"; w związku z tym wystąpiono do Wnioskodawcy o wskazanie, z jakiego powodu uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, - zdaniem Wnioskodawcy udostępnienie kopii zarządzeń Dyrektora nie jest informacją przetworzoną; dalej przedstawiono argumentację przemawiającą za tym zdaniem Wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu przywołano następujące prawne i faktyczne uwarunkowania sprawy: - wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy, Dyrektor nie pozostawał w bezczynności, co do wniosku o udostępnienie informacji publicznej; pismem z [...] września 2019 r. poinformował, że - ze względu na okres rozpoczęcia roku szkolnego oraz ilość kopii dokumentów - nie jest możliwe udzielenie informacji w terminie 14 dni; odpowiedź będzie więc przekazana w możliwie najkrótszym terminie, nie dłuższym niż do [...] października 2019 r.; Dyrektor miał prawo przedłużyć termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o informacji; zgodnie z tym przepisem, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, - po przeprowadzonej analizie wniosku, Dyrektor uznał żądaną informację za "przetworzoną", w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji; w związku z tym wezwał Wnioskodawcę do wskazania, z jakiego powodu uzyskanie żądanej informacji, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, - Wnioskodawca nie odpowiedział na pismo Dyrektora i nie wskazał, z jakiego powodu uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego; jedynym krokiem podjętym przez Wnioskodawcę było wniesienie skargi na bezczynność - już następnego dnia po otrzymaniu pisma od Dyrektora; składając skargę w tak krótkim czasie Wnioskodawca uniemożliwił nawet wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z powodu braku wykazania - przemawiającego za tym - szczególnego interesu publicznego, - dalej przywołano argumentację, która zdaniem organu przemawia za tym, że żądania informacja stanowi "przetworzoną", w rozumieniu ustawy o informacji, - następnie wskazano: w przedmiotowej sprawie nie miała miejsce bezczynność; Dyrektor był gotów udostępnić żądane dokumenty po wskazaniu przez Wnioskodawcę przesłanki istnienia szczególnego interesu publicznego; jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, pod pojęciem bezczynności należy rozumieć brak reakcji i działania organu, do którego jest on zobowiązany na podstawie przepisów prawa i w terminie tymi przepisami przewidzianym, - zwrócenie się do Wnioskodawcy z prośbą o wskazanie, czy po jego stronie występuje szczególnie istotny interes publiczny, było zasadne nie tylko z punktu widzenia istnienia przesłanki dla udostępnienia informacji przetworzonej, ale także dlatego, że - w ocenie Dyrektora - dopuszcza się on rażącego nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej; w okresie od [...] października 2018 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę (datowana [...] października 2019 r.), Wnioskodawca złożył do Dyrektora 75 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, jak również złożył już trzecią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc rzekomą bezczynność Dyrektora; wnioski o udostępnienie informacji publicznej dotyczą różnorodnej tematyki; wielokrotnie wnoszono o udostępnienie dokumentów szkolnych; wiele wniosków dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej, w rozumieniu ustawy o informacji; ponadto Wnioskodawca składa także wiele żądań o informację publiczną do Urzędu Miasta P. - Wydziału Edukacji, - ilość składanych wniosków o udostępnienie informacji publicznej budzi uzasadnione podejrzenie, że Wnioskodawca działa wyłącznie w interesie prywatnym, a nie dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej; tak duża ilość wniosków - składanych w niewielkich odstępstwach czasu - dezorganizuje pracę szkoły; nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1601/15 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); celem ustawy o informacji nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla innych celów, niż wyżej wymienione; takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (tak: J. D., Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005, red. J. G., R. H. i J. T., str. 146-147); jak zaznaczył Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyroku z [...] stycznia 2015 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 216/14 - dostępny w CBOSA): "w praktyce często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić nadrzędne wobec niego zasady i wartości", - skarga jest więc oczywiście bezzasadna, a zarzut bezczynności nieuprawniony; Wnioskodawca nie chciał skorzystać z przedstawionej mu możliwości otrzymania dostępu do informacji publicznej, poprzez wskazanie istnienia szczególnego interesu publicznego w jej udostępnieniu; po otrzymaniu pisma z prośbą o wskazanie interesu publicznego, wystąpił ze skargą na bezczynność; nie zależy mu na otrzymaniu przedmiotowych informacji lecz na dyskomforcie Dyrektora oraz utrudnianiu mu pracy, - Wnioskodawca nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, powodując dezorganizację pracy szkoły; jego działanie oraz ilość i treść składanych wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie świadczy o zamiarze jej uzyskania w celu wykorzystania dla dobra wspólnego, - powyższe okoliczności nie mogą być obojętne w aspekcie oceny zasadności skargi. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325). Wnioskodawca wystąpił o sporządzenie uzasadnienia niniejszego wyroku po dniu wydania orzeczenia lecz jeszcze przed doręczeniem mu go na piśmie - wniosek nadany [...] stycznia 2020 r. (tak k. 55 akt sądowych) zaś doręczenie w dniu [...] lutego 2020 r. (tak k. 59 akt sądowych). Wniosek Skarżącego był jednak skuteczny. Odmienne rozumienie stosownych regulacji prowadziłoby bowiem do nieuprawnionego ograniczenia stronie prawa do sądu - patrz w dalej idącym przypadku (gdy wniosek o uzasadnienie skierowany przed wydaniem orzeczenia) wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z [...] grudnia 2018 r. (nr skargi [...]). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie dokonano czynności, a w szczególności czy spowodowała to zawiniona lub nie- opieszałość organu (patrz: T. W., H. M., M. R., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem "publiczna", bądź organ nie dysponuje w ogóle wskazaną informacją, powiadamia o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. akt II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, do którego skierowano wniosek. W rozpoznawanej sprawie niesporne są jej istotne uwarunkowania faktyczne - termin skierowanie wniosku, udzielenie nań pierwszej odpowiedzi przez organ a także skierowania do Wnioskodawcy kolejnego pisma. Wobec poprzedniego zreferowania sprawy za stanowiskiem stron, ich ponowne przytaczanie nie jest zasadne. Trafna jest argumentacja Dyrektora, sformułowana w odpowiedzi na skargę, gdzie wywiedziono, że - na dzień wniesienia skargi (termin wpływu do organu – [...] października 2019 r.) - organ nie pozostawał w bezczynności, skoro wniosek wpłynął doń [...] września 2019 r. Należy mieć przede wszystkim na uwadze, że nie minął jeszcze nawet maksymalny, 60-dniowy termin udostępnienia informacji na zasadach ogólnych (nieprzetworzonej), o ile byłoby to w istocie wymagane na gruncie ustawy o informacji. Zdaniem organu przy tym żądana informacja stanowi przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji. Warunkiem udostępnienia informacji przetworzonej jest z kolei ustalenie, że przemawia za tym szczególny interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie organ nie dostrzegł z urzędu, aby interes taki wstępował a więc zwrócił się do Wnioskodawcy o jego wykazanie - ten zaś wniósł skargę do Sądu. Na dzień jej wniesienia organ procedował więc w przedmiocie ustalenia, czy zachodzą przesłanki pozytywne dla udostępnienia informacji, którą oceniał jako wymagającą - dla udostępnienia - wcześniejszego przetworzenia. Ustawa o informacji nie określa wprawdzie terminu, gdy organ jest obowiązany wydać ewentualną decyzję o odmowie udostępnienia informacji przetworzonej. Niewątpliwie jednak termin procedowania w tym przedmiocie nie może być uznany jako krótszy niż wymagany dla samego udostępnienia informacji - 60 dni od wpływu wniosku. Wobec tych uwarunkowań w realiach niniejszej sprawy, na dzień wniesienia skargi nie upłynął ani maksymalnie 60 dniowy termin na udostępnianie informacji ani też nie przekroczono terminu na wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, o ile faktycznie wymaga ona przetworzenia, a nie występuje szczególnie istotny interes publiczny. Organ procedował w przedmiocie wyjaśnienia tej kwestii, kierując pytanie do Wnioskodawcy. Organ nie pozostawał więc w bezczynności, ani nie przekroczył terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie - co podkreśla Wnioskodawca - organ wstępnie zapowiedział udzielenie odpowiedzi w terminie do [...] października 2019 r. - tak pismo z [...] września 2019 r. - a dopiero następnie uznał żądaną informację za wymagającą przetworzenia. Sytuacji tego rodzaju nie można jednak uznać za niedopuszczalną – skutkującą uznaniem pozostawania organu w bezczynności (czy ewentualnie przewlekłego prowadzenia postępowania) z następujących przyczyn: - wobec znacznego napływu wniosków i szeregu czynności, związanych z bieżącymi zadaniami organu, może nie być on okresowo w stanie rozpatrzeć merytorycznie wszystkich wniosków w terminie 15 dni - także w kontekście ustalenia, czy żądane informacje nie należą do przetworzonych, - nawet o ile wstępnie organ uzna określoną informację za możliwą do udostępniania w trybie zwykłym, to - na etapie opracowywania informacji w formie do udostępnienia - może ustalić, że - wobec określonych uwarunkowań faktycznych (ilość dokumentów, nakład pracy przy ich odnalezieniu i wysegregowaniu) – informacja wymagać będzie wpierw przetworzenia. W takiej sytuacji samo uprzednie wskazanie terminu udzielenia odpowiedzi, a następnie uznanie informacji za przetworzoną - gdy nie prowadziło do przekroczenia stosownych terminów, zakreślonych ustawą - nie świadczy o bezczynności organu. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że Skarżący występuje z nadzwyczajnie dużą ilością wniosków. Wniosek o informację skierowano też na początku roku szkolnego - w okresie, gdy na organach szkoły ciąży znaczny zakres zadań o charakterze formalnym. Bezzasadna byłaby natomiast ocena przez Sąd, podnoszonej w odpowiedzi na skargę kwestii, ewentualnego nadużywania przez Wnioskodawcę prawa do informacji publicznej. Nie może mieć to bowiem istotnego znaczenia w rozpatrywanej obecnie sprawie, gdzie organ nie był w bezczynności. Przedwczesne byłoby z kolei – wobec przedmiotu sprawy - odnoszenie się przez Sąd do kwestii, czy wnioskowana informacja stanowi "przetworzoną", w rozumieniu ustawy o informacji. Może być to przedmiotem oceny jedynie w przypadku wydania ostatecznej decyzji o odmowie udostępnienia informacji przetworzonej – w razie jej zaskarżenia do Sądu. Nie jest z kolei możliwe, aby Sąd ocenił w niniejszej sprawie prawidłowość działania organu administracji po dniu wniesienia skargi (ewentualna późniejsza bezczynność). Czyni to jedynie do tego dnia. Odmienne rozumienie regulacji w zakresie kwestionowania bezczynności organu prowadziłoby do sytuacji, gdy byłoby możliwe zaskarżenie ewentualnych zaniechań organu niejako z ostrożności. Sąd ocenia więc czynności organu objęte aktami sprawy - do dnia wniesienia skargi. Wyjątkiem od tej zasady jest konieczność ewentualnego uwzględniania przez sądy faktu realizacji stosownych działań przed rozpoznaniem sprawy, w kontekście odstąpienia od zobowiązania do ich podjęcia. Ma to jednak znaczenie wyłącznie w przypadkach spraw, gdzie sąd uwzględni skargę uznając, że organ – jeszcze przed dniem jej wniesienia - pozostawał w bezczynności (wobec treści art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przypadek tego rodzaju nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdzie - na dzień wniesienia skargi - nie upłynął nawet ustawowy termin, w którym informacja mogłaby zostać udzielona gdyby organ nie uważał jej za przetworzoną (wedle art. 13 ust. 2 – do dwu miesięcy). Nie naruszono wobec tego przywołanych w skardze regulacji, co do procedowania przy udostępnianiu informacji publicznej, ani przepisów prawa materialnego, zakreślających granice obowiązku w danym zakresie. Wobec wskazanych okoliczności sprawy uzasadnione było oddalenie skargi. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 9