II SAB/Wa 755/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę –

K. P. (dalej jako "wnioskodawca" lub "skarżący") wnioskiem z [...] października 2020 r. kierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, wysłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniósł o udostępnienie na wskazany przez siebie adres poczty elektronicznej "skanu załącznika nr [...], tj. listę podpisów Grupy Posłów na Sejm RP [...] kadencji do wniosku o sygn. akt [...] Planowanie rodziny, ochrona płodu ludzkiego i warunki dopuszczalności przerywania ciąży". Zgodnie z żądaniem wnioskodawcy udostępniona informacja miała zostać przesłana na wskazany adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek pracownik Sekretariatu Biura Służby Prawnej Trybunału Konstytucyjnego w dniu [...] listopada 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z art. 74 ust. 4 pkt 2 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393, dalej także jako: "u.o.t.p.TK"), dostęp do dokumentów zawartych w aktach sprawy odbywa się poprzez przeglądanie akt w siedzibie Trybunału. Ponadto zgodnie z art. 74 ust. 6 ww. ustawy korzystanie z tego uprawnienia nie może zakłócać pracy Trybunału. Natomiast zgodnie z § 71 ust. 5 załącznika do uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego (M. P. poz. 767), przeglądanie akt odbywa się w siedzibie Trybunału w obecności pracownika Biura Służby Prawnej Trybunału. Pismem z [...] listopada 2020 r. wnioskodawca wniósł skargę na bezczynność Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa skarżącego do uzyskania informacji publicznej; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, ze zm., dalej także jako: "u.d.i.p.") poprzez jego niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu wnioskowanych informacji, które nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skarżący wniósł o zobowiązanie Trybunału Konstytucyjnego do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie Trybunałowi grzywny oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przedmiotem jego wniosku nie był dostęp do akt postępowania prowadzonego przed Trybunałem Konstytucyjnym, lecz dostęp do informacji publicznej znajdującej się w aktach postępowania. Stąd też właściwej podstawy prawnej do udostępnienia informacji publicznej należy poszukiwać wśród norm prawnych określonych w u.d.i.p. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że zarówno wniosek grupy posłów, jak również podpisy zawarte pod wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowią informację publiczną. Wydaje się, że takiego sposobu zapatrywania nie kwestionuje również podmiot zobowiązany. Uznaje jednak, że z nieznanych skarżącemu powodów - dla rozpatrzenia jego wniosku właściwe będą przepisy ustawy u.o.t.p.TK. Skarżący powołał się na wyrok NSA z 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1680/14, LEX nr 1984364, w którym wskazano, że "Pogląd, iż akta nie stanowią informacji publicznej nie oznacza, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p. Warunkiem jednak skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o jej przepisy jest skonkretyzowanie wniosku. Ustawa nie kreuje natomiast uprawnienia polegającego na dostępie bądź wglądzie do akt." Autor skargi podniósł, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącego został wyraźnie skonkretyzowany i odnosił się do listy podpisów grupy posłów na Sejm RP [...] kadencji do wniosku w sprawie o sygn. akt [...]. Skarżący nie domagał się więc udostępnienia akt postępowania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz żądał udostępnienia konkretnej informacji, którą posiada przymiot informacji publicznej i znajduje się w aktach postępowania. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego uznać należy, że w niniejszej sprawie pomiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Trybunału Konstytucyjnego (dalej także jako "organ") wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarga jest bezpodstawna bowiem organ nie pozostaje w bezczynności. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazał na wadliwie złożoną skargę na bezczynność, z uwagi na treść art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z powyższego przepisu jednoznacznie bowiem wynika, że to organy władzy publicznej są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Na mocy zaś art. 5 pkt 2 oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK organem Trybunału Konstytucyjnego reprezentującym Trybunał oraz wykonującym inne czynności określone w ustawach jest Prezes Trybunału Konstytucyjnego. Ugruntowany jest zatem pogląd, że to Prezes Trybunału Konstytucyjnego jest właściwym organem do załatwienia sprawy objętej u.d.i.p. Skoro więc skarżący zarzuca naruszenie przepisów u.d.i.p., to ten organ winien zostać wskazany jako strona postępowania sądowo - administracyjnego. Odnosząc się z kolei do merytorycznych zarzutów skargi organ podniósł, że wbrew zarzutom skarżącego żądany przez niego dokument nie podlegał udostępnieniu w trybie u.d.i.p. lecz w trybie określonym w u.o.t.p.TK. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 238/19, przytaczając obszerne fragmenty jego uzasadnienia. Z uwagi na powyższe organ przyjął, że realizacja wniosku skarżącego może odbyć się wyłącznie na podstawie art. 74 u.o.t.p.TK. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku przesądził bowiem, że dostęp do dokumentów zawartych w aktach spraw Trybunału Konstytucyjnego nie można dochodzić powołując się na u.d.i.p., gdyż jej zastosowanie jest w takim wypadku wyłączone, na zasadzie art. 1 ust. 2 tej ustawy. Pismem z [...] lutego 2021 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej jako "Stowarzyszenie") zgłosiło udział w charakterze uczestnika postępowania jako organizacja społeczna, jednocześnie przychylając się do wniosków procesowych skarżącego zawartych w jego skardze na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Powołując się na swoje cele statutowe Stowarzyszenie wskazało, że jego dopuszczenie do niniejszego postępowania zwiększa prawdopodobieństwo lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Stowarzyszenie podniosło, że interpretacja art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 238/19 może wzbudzać wiele kontrowersji. W systemie zaś prawa stanowionego sąd rozpatrujący sprawę nie jest związany rozstrzygnięciem innego sądu wydanym w innym stanie faktycznym. W ocenie Stowarzyszenia przepis u.o.t.p.TK nie stanowi normy lex specialis w odniesieniu do normy zawartej w przepisach u.d.i.p. Stąd nie sposób się zgodzić, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zastosowanie znajdzie norma kolizyjna określona w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Postanowieniem z 18 lutego 2021 r. Sąd na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwanej dalej "p.p.s.a.") dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, uznając, że sprawa dotyczy zakresu jego statutowej działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Przedmiotem wniosku skarżącego w niniejszej sprawie była lista podpisów posłów pod wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że żądany dokument stanowi część akt sprawy rozpoznawanej przed Trybunałem. Udostępnianie zaś dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak słusznie wskazał organ, odbywa się na podstawie przepisów u.o.t.p.TK, w trybie art. 74 tej ustawy. Dogłębnej i kompleksowej analizy powyższej tematyki podjął się Naczelny Sąd Administracyjny w trafnie przywołanym przez organ wyroku z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 238/19. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stwierdził, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dopuszcza możliwość odmiennego, niż w omawianej ustawie, uregulowania kwestii dostępu do informacji publicznej w innych aktach prawnych. Konsekwencją takiego unormowania jest to, że ustawodawca dopuszcza możliwość, by w innych normach prawnych znajdowały się regulacje odmienne od zawartych w omawianej ustawie, a więc także m.in. np. zawężające krąg podmiotów uprawnionych do dostępu do informacji publicznej czy też odmiennie regulujących jego zasady. Stąd więc w sytuacji, gdy inna ustawa zawiera w sobie unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej, to co do zasady nie zachodzi możliwość stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu obejścia tej innej regulacji. Inaczej rzecz ujmując, regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej, zawarte w innych aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku doszedł do wniosku, że w zakresie, w jakim ustawa szczególna - w tym wypadku ustawa o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym - reguluje zakres informacji, tryb jej udzielenia oraz krąg uprawnionych do niej podmiotów - znajduje zastosowanie ta ustawa szczególna. Przepis art. 74 tej ustawy szczególnej w sposób wyraźny i zupełny określa krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji z akt spraw rozpoznawanych przez Trybunał Konstytucyjny, jak również zakres tych informacji oraz tryb ich udostępnienia. Wobec tego ustawodawca odnośnie do informacji zawartych w aktach spraw rozpoznawanych przez Trybunał Konstytucyjny określił odrębny reżim prawny zarówno w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym oraz co do trybu udostępnienia tych informacji. Rzeczony artykuł - jako lex specialis - wyłącza zatem zastosowanie u.d.i.p. do informacji wskazanych w tej regulacji. Z tego powodu w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie tego, że żądane informacje publiczne podlegają udostępnieniu na zasadach i trybie określonych w u.d.i.p., który w badanej sprawie stanowił lex generalis. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że powołana ustawa w art. 74 w sposób kompleksowy reguluje zasady dostępu do akt spraw rozpoznawanych w Trybunale Konstytucyjnym oraz do dokumentów znajdujących się w tych aktach, zarówno dla uczestników postępowania, jak i podmiotów nie będących uczestnikami postępowania. Zgodnie z tymi regulacjami: 1. Uczestnicy postępowania mogą przeglądać akta sprawy oraz sporządzać i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt, z wyjątkiem dokumentów zawierających informacje niejawne. 2. Ograniczenie, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy osób uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów do zapoznania się z informacjami niejawnymi, zawartymi w aktach sprawy. 3. Przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie i otrzymywanie odpisów, kopii lub wyciągów z tych akt przez podmioty niebędące uczestnikami postępowania, jest dopuszczalne po dokonaniu anonimizacji danych osobowych oraz innych danych istotnych ze względu na identyfikację podmiotową. 4. Dostęp do dokumentów zawartych w aktach sprawy Trybunału odbywa się poprzez: 1) publikację dokumentów na stronie internetowej Trybunału, będącej stroną Biuletynu Informacji Publicznej; 2) umożliwienie przeglądania akt w siedzibie Trybunału z uwzględnieniem ust. 5; 3) udostępnienie na wniosek kopii, odpisów lub wyciągów z akt, o ile dokumenty te nie zostały opublikowane zgodnie z pkt 1, po wniesieniu opłaty ustalonej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 623). 5. Przeglądanie akt w sprawie skargi konstytucyjnej oraz w sprawie pytania prawnego odbywa się poprzez udostępnienie kopii dokumentów zawartych w tych aktach, po dokonaniu anonimizacji, o której mowa w ust. 3. 6. Korzystanie z uprawnień, o których mowa w ust. 1, 3 i 5, nie może zakłócać pracy Trybunału. Z ust. 4 przytoczonego unormowania wynika wprost, że reguluje on kwestię dostępu do dokumentów zawartych w aktach spraw Trybunału. Przywołany przepis w sposób odmienny reguluje dostęp do dokumentów zawartych w aktach spraw Trybunału, niż wynika to z przepisów u.d.i.p. Określa bowiem odrębny sposób ich udostępniania, a także wprowadza - w pewnym ściśle oznaczonym zakresie - odpłatność za ich udostępnienie. Powyższe świadczy niewątpliwie o tym, że ust. 4 omawianego przepisu zawiera uregulowanie trybu dostępu do dokumentów zawartych w aktach Trybunału odmienne od zawartego w u.d.i.p., gdzie sposób udostępniania informacji publicznych jest określony w szerszym zakresie, generalnie zależy wyłącznie od woli wnioskodawcy i co do zasady jest bezpłatny. Istnienie powyższych różnic powoduje, że przepisy ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jako lex specialis mają pierwszeństwo przed przepisami u.d.i.p. Wskazana wykładnia jest także zgodna ze stanowiskami zajmowanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach z 9 grudnia 2013 r.: I OPS 7/13 oraz I OPS 8/13. Ta ostatnia zawiera tezę, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Nie ulega przy tym wątpliwości, że art. 74 u.o.t.p.TK stanowi szczególny tryb dostępu do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym, który obejmuje także podmioty niebędące uczestnikami postępowania - tak jak ma to miejsce w wypadku skarżącego. Ponadto należy zauważyć, że u.d.i.p. nie może stanowić mechanizmu upraszczającego zasady dostępu do dokumentów w aktach sprawy, jeżeli istnieją inne, szczególne rozwiązania. Do takich zaś należy, w zakresie oznaczonym przez art. 74 u.o.t.p.TK, konieczność anonimizacji danych osobowych odpisów, kopii lub wyciągów z akt czy odpłatność za udostępnienie dokumentów. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, słusznie organ przyjął, że realizacja wniosku skarżącego może odbyć się wyłącznie na podstawie art. 74 u.o.t.p.TK. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku przesądził bowiem, że dostęp do dokumentów zawartych w aktach spraw Trybunału Konstytucyjnego nie można dochodzić powołując się na u.d.i.p., gdyż jej zastosowanie jest w takim wypadku wyłączone, na zasadzie art. 1 ust. 2 tej ustawy. Tym samym, Sąd uznał, że organ prawidłowo, po zapoznaniu się z wnioskiem z [...] października 2020 r., powiadomił skarżącego, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wychodząc zaś naprzeciw oczekiwaniom wnioskodawcy organ zaproponował możliwość zapoznania się z interesującym skarżącego dokumentem w siedzibie Trybunału. Skarżący z możliwości tej jednak nie skorzystał, jak też nie złożył innych wniosków o dostęp do akt sprawy w trybie art. 74 u.o.t.p.TK. Stwierdzić więc wypada, że organ udzielił skarżącemu definitywnej odpowiedzi w jaki sposób jego wniosek może być zrealizowany zgodnie z przepisami mającymi zastosowanie do niniejszej sprawy, a zatem nie sposób uznać, że organ pozostaje w bezczynności. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.