II SAB/Wa 753/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J.M. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt Gminy R. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz J.M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. M. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej także, jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] października 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie projektu organizacji ruchu na [...]. Organ pismem z dnia 13 listopada 2023 r. udzielił skarżącemu informacji, że wniosek nie został złożony w trybie dostępu do informacji publicznej i jednocześnie poinformował skarżącego, że projekt organizacji ruchu jest dostępny do wglądu w Urzędzie Gminy [...] po uprzednim umówieniu się celem uzyskania wglądu w ten dokument. Następnie pismem z dnia 9 listopada 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2023 r. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej, jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek Wobec powyższego wniesiono o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] października 2023 r. dotyczącego przesłania mailem lub udostępnienia do pobrania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ul. [...], 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że za pomocą poczty elektronicznej w dniu [...] października 2023 r. złożył do Urzędu Gminy w [...] wniosek dotyczący przesłania mailem lub udostępnienia do pobrania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ul. [...]. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli [...] października 2023 r. W terminie wynikającym z przepisów, jak i do dnia sporządzenia skargi Wójt nie udostępnił, ani nie przesłał informacji, o którą skarżący wnioskował. Co więcej - nie zareagował w żaden sposób na wniosek. W związku z powyższym organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [...] jest organem zobowiązanym do pełnienia funkcji zarządu dróg gminnych. Zakres wniosku obejmuje informację publiczną, jaką jest organizacja ruchu. Pismem z dnia 6 grudnia 2023 r. organ, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej, jako P.p.s.a.), w ramach autokontroli, uwzględnił skargę na bezczynność w całości i stwierdził działanie bez podstawy prawnej - udzielona przez Wójta Gminy [...] odpowiedź dnia [...] listopada 2023 r. naruszyła przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie udzielenia odpowiedzi w terminie dłuższym niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Organ poinformował w tym piśmie, że informacja publiczna w postaci stałej organizacji ruchu dla ulicy [...] w [...] nie może zostać udostępniona w formie i w sposób, jaki został wskazany we wniosku o dostęp do informacji publicznej tj. w formie elektronicznej z uwagi na fakt, iż organ nie posiada przedmiotowej organizacji ruchu w formie elektronicznej, a jedynie w formie papierowej. Jednocześnie środki techniczne, którymi dysponuje organ, uniemożliwiają udostępnienie informacji w sposób cyfrowy. W związku z brakiem skanera wielkoformatowego przekształcenie informacji publicznej w formę cyfrową wskazaną we wniosku o dostępie do informacji publicznej może zostać wykonane jedynie w firmie prywatnej zewnętrznej, w związku z czym zostanie pobrana od skarżącego opłata w wysokości 80 zł. Organ poinformował, że udzieli żądanej informacji po uiszczeniu opłaty (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Przy piśmie z dnia 13 grudnia 2023 r. organ przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę J. M. na bezczynność wraz z aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości lub umorzenie postępowania, przeprowadzenie dowodów ze wskazanych i załączonych dokumentów oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ przedstawił wskazany wyżej stan faktyczny sprawy i podniósł, że nie jest już w bezczynności i postępowanie winno być umorzone w całości. W piśmie z dnia [...] stycznia 2024 r. skarżący podtrzymał zarzut bezczynności organu i wskazał, że w odpowiedzi na skargę brak jest informacji o tym, że [...] stycznia 2024 r. organ udostępnił wnioskowaną informację, co w pełni zaprzecza wcześniejszej informacji o braku środków technicznych do digitalizacji dokumentacji. W związku z tym skarżący zmodyfikował pkt 1 petitum skargi w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego brzmienia wniósł o stwierdzenie bezczynności Wójta [...] na dzień przekazania skargi. Organ, ustosunkowując się do powyższego pisma, w dniu [...] lutego 2024 r. wskazał, że Urząd Gminy [...] nie posiada skanera wielkoformatowego, którym można dokonywać digitalizacji do formatu PDF (skanowania) rysunków większych niż format A3, o czym skarżący został powiadomiony w piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. Usługę skanowania wykonano w prywatnej firmie po ustawowym upływie 14 dni od dnia powiadomienia skarżącego przez Wójta Gminy [...] w ww. piśmie (skarżący odebrał je w dniu 8 grudnia 2023 r.) o możliwości zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofania wniosku (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Skarżący nie skorzystał z przysługujących mu wyżej wymienionego prawa i tym samym wyraził zgodę na poniesienie dodatkowych kosztów (skanowanie w prywatnej firmie) związanych ze wskazanym we wniosku sposobem i formą udostępnienia (cyfrowo, mailem). Na dowód organ przedłożył fakturę VAT nr [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. za usługę skanowania wybranych kart o formacie większym niż A3 stałej organizacji ruchu ul. [...] w zewnętrznej prywatnej firmie (trzy karty o rozmiarach kolejno: 297 x 1096 mm, 297 x 795 mm, 297 x 680 mm). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy odnieść się do twierdzenia organu, jakoby w tej sprawie doszło do zastosowania przez Wójta Gminy [...] trybu tzw. autokontroli. Twierdzenie to nawiązuje do art. 54 § 3 P.p.s.a., w myśl którego, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. W świetle cytowanego przepisu, aby można było stwierdzić, że w danej sprawie organ administracji rzeczywiście zastosował przewidziany w art. 54 § 3 P.p.s.a. tryb tzw. autokontroli, muszą zostać spełnione wszystkie warunki przewidziane w tym przepisie, składające się na wymóg terminowego uwzględnienia wniesionej skargi w całości. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie warunki te nie zostały spełnione. Przede wszystkim organ nie rozstrzygnął czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazanie organu o działaniu bez podstawy prawnej jest w przypadku skargi na bezczynność organu nieskuteczne. Z tych względów nie można uznać, iż Wójt Gminy [...] prawidłowo zastosował tryb "autokontroli" przewidziany w art. 54 § 3 P.p.s.a. Przechodząc do oceny zasadności skargi na bezczynność przypomnieć należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W sprawie jest niewątpliwe i niesporne, że Wójt Gminy [...], jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22). W ocenie Sądu, informacje, których udostępnienia domagał się skarżący spełniają kryteria informacji publicznej. Niewątpliwie bowiem informacja o organizacji ruchu jest informacją o sprawach publicznych. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniesiony przez skarżącego wniosek z dnia [...] października 2023 r. nie został załatwiony przez organ w ustawowym 14 dniowym terminie. W tej sprawie organ nie powiadomił też skarżącego w terminie 14 dni o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Tymczasem zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z brzmienia przywołanych przepisów wynika zatem wprost, iż co do zasady przewidziany prawem termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek wynosi 14 dni od daty złożenia wniosku. Przewidziana przez ustawodawcę możliwość wydłużenia tego terminu, maksymalnie do dwóch miesięcy, odnosi się natomiast do sytuacji np.: nieprecyzyjnego sformułowania treści wniosku, jego wielowątkowości, czy też występującej wątpliwości, co do możliwości uznania żądanych informacji za informację publiczną, uniemożliwiającej rozpatrzenie żądania w terminie 14 dni. Przy czym w takim przypadku – co istotne w sprawie – organy administracji zobowiązane są przed upływem 14 dniowego terminu, poinformować wnioskodawcę o przyczynach opóźnienia oraz wskazać nowy termin rozpatrzenia wniosku, nie dłuższy niż dwa miesiące (por. wyroki NSA z 14 października 2021 r., III OSK 3448/21; z 16 grudnia 2022 r., III OSK 1578/21; wyrok WSA w Olsztynie z 6 kwietnia 2023 r., II SAB/Łd 15/23). Innymi słowy wydłużony dwumiesięczny termin na udzielenie informacji publicznej obowiązuje organ jedynie w uzasadnionych sytuacjach i to po uprzednim poinformowaniu podmiotu składającego wniosek o przyczynach opóźnienia organu w udzielaniu odpowiedzi. Wójt Gminy [...] nie sprostał ww. obowiązkom wynikającym z ww. przepisów u.d.i.p. Organ podjął pierwsze czynności dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność albowiem w piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. skorzystał z uprawnienia jakie daje mu art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną dopiero przy piśmie z dnia [...] stycznia 2024 r. Niewątpliwie zatem od dnia złożenia wniosku z dnia 11 października 2023 r. do dnia [...] stycznia 2024 r. organ pozostawał bezczynny. Stan ten był również aktualny na dzień wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, co czy ją w pełni uzasadnioną. Dlatego też Sąd stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynność organu ustała na dzień wyrokowania przez Sąd dlatego też brak było podstaw do zobowiązania organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Okoliczność ta jednak nie czyni – wbrew twierdzeniom organu – postępowania ze skargi na bezczynność bezprzedmiotowym. Brak było podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w całości. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, publ. CBOSA). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek jednak z naruszeniem terminu określonego w u.d.i.p. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku.