II SAB/Wa 73/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2020 r. sprawy ze skargi L. W. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje L. W. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w kwocie 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. L. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 708) i wyłączenie stosowania art. 15c ustawy w stosunku do wnioskodawcy. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w terminie miesiąca oraz przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 24 000 zł (dwadzieścia cztery tysiące złotych). W uzasadnieniu wskazała, że postępowanie w jej sprawie winno być zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji już w dniu 20 kwietnia 2017 r. zwrócił się do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSW o udzielenie informacji w celu rozpatrzenia mojej sprawy, które uzyskał wraz z pismem datowanym na [...] maja 2017 r. Skarżąca wskazała, że pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. została poinformowana, że zebrana została dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. poinformowano skarżącą o rozpatrzeniu wniosku do dnia [...] grudnia 2018 r. Skarżąca wskazała, że w związku z bezskutecznym upływem ww. terminów do wydania decyzji, w dniu [...] czerwca 2019 r. wysłała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie. Podniosła, że pomimo upływu prawie trzech lat od dnia wysłania wniosku, do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji będącej odpowiedzią na jej wniosek. Wskazała, że wnioskuje o przyznanie kwoty we wskazanej wyżej wysokości z uwagi m.in. na długi czas załatwienia jej sprawy przez organ i przedmiot wniosku, który dotyczy jej świadczeń socjalnych mających zabezpieczyć jej podstawowe potrzeby, na które pracowała z narażeniem własnego zdrowia i życia. Podniosła, że w przedmiotowej sprawie upływ czasu jest dla skarżącej wyjątkowo dotkliwy, gdyż została ona pozbawiona należnych jej świadczeń emerytalnych przez co znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Działanie organu a raczej jego bezczynność należy ocenić zdaniem skarżącej jako wyjątkowo lekceważące i sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Skarżąca podkreśliła, że w żaden sposób nie przyczyniła się do wydłużenia postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że Minister, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podał, że w pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymaga, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne jest wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne jest wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wskazał, że potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje emerytalnego/rentowego/ rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22a czy art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r. II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599). Na marginesie wskazano, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 800 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ma do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Organ podniósł też, że zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16-Lex nr 2237160)". Pismem z dnia [...] marca 2020 r. organ wskazał, że wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r. nie został rozpoznany decyzją. Organ na wezwanie Sądu pismem z dnia [...] maja 2020 r. poinformował, że decyzja nie została wydana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. Skarżąca przed jej wniesieniem wystąpiła do organu z ponagleniem. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W sprawie niniejszej, nie ulega wątpliwości, że termin określony w przepisie art. 35 k.p.a., a także kolejny termin wyznaczony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, tj. do dnia [...] stycznia 2018 r. i następnie do dnia [...] grudnia 2018 r. nie został dotrzymany. Jest bezsporne, że postępowanie z wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia [...] lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin i wyłączenie stosowania art. 15c ustawy w stosunku do wnioskodawcy, nie zostało przez organ zakończone w tym czasie w wymaganej przez przepisy prawa formie. Ustawodawca wymaga, aby załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nastąpiło nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ sprawy nie załatwił w tym terminie. Organ pozostawał w tej sprawie w bezczynności tak na dzień wniesienia skargi, jak również pozostaje w bezczynności na dzień rozpoznawania niniejszej sprawy przez Sąd. Z tego względu konieczne stało się zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku L.W. z dnia [...] lutego 2017 r. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu w sprawie tej bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Samo podjęcie pierwszej czynności w sprawie nastąpiło po ponad miesiącu od wpływu wniosku (pismo MSWiA do ZER MSWiA z dnia [...] kwietnia 2017 r.). Także dalsze czynności (wezwania skierowane do Komendanta Głównego Policji i Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu) organ podjął dopiero po 6 miesiącach od wpływu wniosku (pisma z dnia [...] września 2017 r.). Choć już w grudniu 2018 r. organ dysponował materiałem dowodowym niezbędnym do wydania decyzji, dopiero w styczniu 2019 r. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami. Mimo zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. decyzja dotychczas nie została wydana. Strona wystosowała do sprawy pismo z dnia [...] lutego 2018 r. Od tego czasu do [...] sierpnia 2018 r. organ żadnych czynności nie podejmował. Dopiero tym pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. zawiadomił stronę o nowym terminie zakończenia postępowania, tj. [...] grudnia 2018 r., choć jak wynika z akt od lutego 2018 r. aż do wystosowania przez stronę ponaglenia [...] czerwca 2019 r., a zatem przez ponad rok i 4 miesiące żadne działania nie były podejmowane i decyzja nie była wydana. Miesiąc po wystosowaniu ponaglenia organ zwrócił się raz jeszcze do IPN o kopię kompletnych akt osobowych. IPN nadesłał je już przy piśmie z [...] sierpnia 2019 r. Mimo to organ nadal nie wydał decyzji. Podkreślenia wymaga, że konieczność wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy, o czym jest mowa w piśmie organu do strony z dnia [...] sierpnia 2018 r., stanowi podstawową czynność organu administracji publicznej rozstrzygającego w indywidualnych sprawach poddanych właściwości organu. W sprawie tej organ naruszył w sposób rażący przepis art. 35 § 1 i 3, jak również przepis art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.) oznacza konieczność poszanowania praw strony do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, czego w tej sprawie organ nie dopełnił. Podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność wpływu znacznej ilości spraw do organu nie stanowi usprawiedliwienia bezczynności organu w stanie faktycznym tej sprawy. Rażącego charakteru bezczynności organu w tej sprawie nie zmienia okoliczność zastosowania przez organ art. 36 k.p.a. i zawiadomienia strony o nowych terminach załatwienia sprawy, które nie były dotrzymane. Od wpływu wniosku strony do organu do czasu wystosowania przez organ pisma do Sądu z dnia [...] marca 2020 r. z informacją, że wniosek skarżącej nie został rozpoznany decyzją, upłynęły 3 lata. Biorąc pod uwagę treść art. 35 § 3 k.p.a. stwierdzić należy, że organ znacznie przekroczył termin ustawowy, przy jednoczesnym braku istotnych procesowych przeszkód do zakończenia postępowania. Bezsprzecznie taki sposób działania organu narusza w sposób rażący zasadę pogłębiania zaufania strony do władzy publicznej. Sąd wziął przy tym pod uwagę przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późń. zm.), zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych w innych postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Także uwzględnienie art. 15zzs ust. 10 pkt 1 tej ustawy nie zmienia stanowiska Sądu co do stwierdzonej w tej sprawie bezczynności organu. Bezczynność ta istniała już przed wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego. Także po uchyleniu art. 15zzs przepisem art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) organ do dnia rozstrzygania niniejszej sprawy decyzji nie wydał. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W sprawie tej Sąd uwzględnił wniosek skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej, choć przyznał tę sumę w innej wysokości niż żądana w skardze. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. Przyjąć należy, że kwota ta ma znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że jej przyznanie ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie m.in. przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (v. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1615/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za przyznaniem skarżącej sumy pieniężnej w niniejszej sprawie w wysokości 2000 zł przemawiał czas trwania postępowania administracyjnego, które nadal nie zakończyło się wydaniem decyzji. Na początku marca 2020 r., a zatem jeszcze przed wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego, upłynęły 3 lata od złożenia przez stronę wniosku do organu. Tak długi okres bezczynności uzasadniał zrekompensowanie skarżącej negatywnych przeżyć poprzez przyznanie sumy pieniężnej we wskazanej wysokości. Sposób działania organu stanowi potwierdzenie lekceważenia praw strony. Brak decyzji uniemożliwia stronie dochodzenie swych praw. Odnosząc się do treści skargi wskazania przy tym wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie była kwestia obniżenia wysokości świadczenia emerytalnego. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego, nie zastępuje odszkodowania z tytułu bezczynności organu administracji publicznej. Z tych względów Sąd przyznał sumę pieniężną we wskazanej wyżej wysokości, jako odpowiednią w okolicznościach sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 powołanej ustawy.