II SAB/Wa 701/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta [...] Policji do rozpoznania wniosku M. S. z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Komendanta [...] Policji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.

Wnioskiem z [...] września 2023 r. M. S. (dalej: "skarżący"), powołując się na art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), wystąpił do Komendanta [...] Policji (dalej: "K[...]P", "Komendant", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii zanonimizowanych orzeczeń, wydanych w postępowaniach dyscyplinarnych przez K[...]P wobec podległych funkcjonariuszy, w okresie od [...] stycznia 2023 r. do [...] września 2023 r. Jednocześnie skarżący zażądał przesłania mu żądanej informacji w formie kserokopii dokumentów. Powyższy wniosek wpłynął do organu [...] września 2023 r. Po wpłynięciu ww. wniosku, Naczelnik Gabinetu K[...]P zwrócił się (pismem z [...] września 2023 r.) do Naczelnika Wydziału Kadr K[...]P o przygotowanie odpowiedzi dla skarżącego. W piśmie z [...] października 2023 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Kadr K[...]P stwierdził, że żądanie nie może zostać zrealizowane. Wskazując na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podniósł, iż określenia pojęcia "sprawa publiczna" należy dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego, ponieważ celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Akt ten służy uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji i nie może być nadużywany oraz wykorzystywany w czysto indywidualnych sprawach. Dlatego prawo do informacji publicznej zawsze musi się wiązać z interesem ogólnym, przez który trzeba rozumieć dobro publiczne, a zatem przejrzystość prawa, jego struktury, jawność administracji i innych organów w zakresie nieobjętych tajemnicami chronionymi zawodowo. Dalej w piśmie z [...] października 2023 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Kadr K[...]P powołał się na: • art. 134i ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 145; dalej: "u.P."), zgodnie z którym podmiotem uprawnionym do otrzymania informacji o wyniku prawomocnie zakończonego postępowania dyscyplinarnego jest: sąd lub prokurator - w przypadku, gdy wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nastąpiło na ich żądanie; pokrzywdzony - w przypadku, gdy wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nastąpiło na jego wniosek; • art. 135j ust. 1 u.P., który obliguje do doręczenia orzeczenia wydanego przez przełożonego dyscyplinarnego obwinionemu oraz jego obrońcy wyznaczonemu na podstawie art. 135f ust. 1 pkt 4a u.P; • akty regulujące obieg dokumentów związanych z postępowaniem dyscyplinarnym oraz udostępnianiem akt osobowych; • autonomiczny charakter rozdziału 10 u.P. normującego odpowiedzialność dyscyplinarną i karną policjantów. W ww. piśmie także poinformowano, że Wydział Kadr K[...]P nie dysponuje zbiorem orzeczeń dyscyplinarnych, gdyż dokumenty te znajdują się w aktach postępowań dyscyplinarnych, które zostały zarchiwizowane przez prowadzących je rzeczników z poszczególnych komórek organizacyjnych i jednostek Komendy [...] Policji. W ocenie Zastępcy Naczelnika Wydziału Kadr K[...]P, skarżący nie wykazał również istotnego interesu publicznego do uzyskania wnioskowanych informacji. Ponadto żądanie skarżącego nie mieści się w granicach pojęcia "sprawy publicznej", a tym samym nie spełnia przesłanki przedmiotowej do jego zrealizowania. Odpowiedź na wniosek, przedstawiona skarżącemu w piśmie organu z [...] października 2023 r., zawierała analogiczną treść do opisanego wyżej pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Kadr K[...]P z [...] października 2023 r. Pismem z [...] października 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek; 3) art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej. W oparciu o ww. zarzuty skarżący domagał się: zobowiązania Komendanta do załatwienia jego wniosku; stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia K[...]P grzywny w kwocie 1000 zł; przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 100 zł; zasądzenia od organu kosztów postępowania w postaci "kosztu zakupów znaczków pocztowych w niniejszym postępowaniu". W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż nie otrzymał wnioskowanej informacji ani nie została wydana decyzja w tej sprawie. Wskazał też, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że tak przebieg postępowania dyscyplinarnego funkcjonariuszy publicznych, jak i jego wynik stanowi informację publiczną. Dlatego stanowisko K[...]P jest rażąco nieprawidłowe i organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej odrzucenie jako bezpodstawnej, ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej. Podtrzymał stanowisko zawarte w pismach z [...] i [...] października 2023 r., akcentując, iż nie pozostaje w bezczynności wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek informacyjny skarżącego z zachowaniem ustawowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej przepisami u.d.i.p. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero ustalenie, iż podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Bez wątpienia Policja, realizując zadania publiczne w zakresie ochrony praworządności oraz czuwania nad ściganiem przestępstw i bezpieczeństwa obywateli, należy do kategorii organów władzy publicznej. Zatem Komendant jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Zresztą kwestia ta nie była sporna między stronami. Natomiast nie ma racji organ, a trafne stanowisko prezentuje skarżący w kwestii kwalifikacji przedmiotu wniosku z [...] września 2023 r. Wedle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Zawarte we wniosku skarżącego żądanie udostępnienia zanonimizowanych kopii orzeczeń dyscyplinarnych wydanych przez K[...]P (wobec podległych mu funkcjonariuszy) w okresie od [...] stycznia 2023 r. do [...] września 2023 r., czyli do daty sporządzenia wniosku, niewątpliwie mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p., ponieważ dotyczy spraw publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) i danych publicznych zawartych w treści dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p.). Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 100/20 (orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl), orzeczenia dyscyplinarne, w konkretnie określonych sprawach, są dokumentami stanowiącymi informację publiczną, albowiem stanowią o rozstrzygnięciu przez organ państwowy konkretnej sprawy funkcjonariusza państwowego; wyrażają więc stanowisko tego organu (komisji) w sprawie dyscyplinarnej. Orzeczenia wydawane w postępowaniu dyscyplinarnym, uregulowanym w dziale 10 u.P., są również dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przełożony dyscyplinarny i rzecznik dyscyplinarny to funkcjonariusze publiczni, o których mowa w art. 115 § 13 pkt 7 Kodeksu karnego, gdyż są oni funkcjonariuszami organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego. Treść ich oświadczenia woli zostaje utrwalona i podpisana w ramach ich kompetencji w formie orzeczenia dyscyplinarnego oraz złożona do akt sprawy. Orzeczenia dyscyplinarne mają ten sam walor informacji publicznej, co orzeczenia ostateczne innych organów, jak np. orzeczenia organów administracji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p.) czy wyroki sądów (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzeci u.d.i.p.). Treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego, Trybunału Stanu oraz treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć została przykładowo wymieniona w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jako informacja publiczna. Jak już wzmiankowano, art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie zawiera katalogu zamkniętego, o czym świadczy jego treść: "Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: (...) danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: (...)". Skoro ustawodawca za informację publiczną uznał z jednej strony - orzeczenia sądowe, a z drugiej strony - akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia, to brak jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia do wyłączenia z zakresu informacji publicznej orzeczeń dyscyplinarnych, wydawanych przez podmioty powołane na odpowiednich przepisów przez organy administracji publicznej. Mając na uwadze okoliczność, że Komendant dotychczas nie zrealizował wniosku informacyjnego skarżącego z [...] września 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponownie rozpoznając ww. wniosek, K[...]P uwzględni zaprezentowaną wyżej ocenę prawną Sądu, przyjmując, iż przedmiot żądania skarżącego stanowi informację publiczną. W tym miejscu odnotować należy, że chybiony jest zarzut Komendanta, iż skarżący nie wykazał szczególnej istotności interesu publicznego. Wyjaśnić bowiem organowi trzeba, że tylko w przypadku, gdy jego zdaniem - jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej - wnioskowana informacja publiczna ma charakter przetworzony, powinien on zwrócić się do skarżącego o wykazanie, iż działanie skarżącego jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Dopiero, gdy skarżący nie wykaże spełnienia tej przesłanki, organ może rozpoznać wniosek, wydając decyzję odmowną (vide wyrok NSA z 20 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 4057/21). Nadto zaznaczyć należy, że informacja przetworzona to taka informacja publiczna, która w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste. Informacja prosta - co do zasady - nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. W pewnych jednak wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przeanalizowania i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może skutkować koniecznością podjęcia takich działań organizacyjnych, w tym zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego oraz utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, ponieważ powstały w wyniku ww. działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (vide wyroki NSA z 16 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 313/22 i z 14 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2677/21). Reasumując, informacja przetworzona jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to więc informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych. Tymczasem Komendant w żaden sposób nie wykazał, aby realizacja wniosku informacyjnego skarżącego wiązała się z opisanym wyżej nakładem pracy. Natomiast skarżący nie udokumentował poniesienia wydatków związanych z zakupem znaczków pocztowych, a nawet nie określił jakiej konkretnie kwoty domaga się z tego tytułu. Dlatego żądanie to nie zostało uwzględnione, o czym (m.in.) Sąd rozstrzygnął w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Tutejszy Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa w bezczynności K[...]P, o czym orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Za orzeczeniem grzywny lub sumy pieniężnej przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wynika, by zastosowanie przewidzianych w nim instytucji ograniczało się jedynie do wyjątkowych sytuacji, lecz sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę możliwość skorzystania z tych środków zwłaszcza, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Z kolei suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Takich okoliczności Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie. Zarówno z treści pism z [...] i [...] października 2023 r., jak i z odpowiedzi na skargę wynika, iż organ błędnie zinterpretował przepisy u.d.i.p., zatem jego bezczynność była podyktowana nieprawidłowym stanowiskiem merytorycznym, a nie lekceważeniem skarżącego czy brakiem woli załatwienia sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny czy przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, dlatego w tym zakresie skargę oddalił, o czym orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. w punkcie trzecim sentencji wyroku.