II SAB/Wa 693/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Lucyna Staniszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi A.C. na bezczynność [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu wniosku A. C. z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz A. C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi A. C. (dalej: "Skarżąca") jest bezczynność [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "[...] [...]", "Spółka") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] października 2023 r., przekazanym drogą elektroniczną, Skarżąca zwróciła się do [...] [...] o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", następujących informacji: - jaka jest częstotliwość czyszczenia tapicerki siedzeń w wagonach [...], - jeśli czyszczenie jest wykonywane różnymi metodami (odkurzanie, pranie itd.), podanie tej częstotliwości osobno dla każdej metody. W dniu [...] października 2023 r. Spółka wezwała Skarżącą do wykazania powodów, ze względu na które udostępnienie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] października 2023 r. Skarżąca wskazała, że żądana przez nią informacja ma charakter prosty – dla jej przygotowania wystarczy sięgnąć do umowy z wykonawcą tego rodzaju usług lub do dokumentów Spółki określających standard utrzymania czystości. Zaznaczyła również, że przesłana korespondencja powinna wskazywać podstawę prawną i wyjaśnienie powodów wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Jednocześnie pismem z dnia [...] października 2023 r. A. C., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Spółka dopuściła się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i nakazanie Spółce rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, bowiem dotyczy mienia publicznego należącego do [...] [...], tj. Spółki należącej m. [...]. Mieniem tym jest zarówno tabor będący na wyposażeniu Spółki jak i środki finansowe wydatkowane na jego utrzymanie. [...] [...] jest z kolei podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wskazano również, że Spółka w dniu [...] października wezwała Skarżącą do wykazania przesłanki szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji objętej wnioskiem z dnia [...] października 2023 r. Wezwanie to nastąpiło jednak z naruszeniem ustawowego terminu, zatem nie może być traktowane jako poprawny sposób załatwienia ww. wniosku. W piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. Spółka wskazała, iż wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W związku z powyższym, doprecyzowując informację przekazaną w piśmie z dnia [...] października 2023 r., Spółka wezwała Skarżącą do wykazania w terminie 7 dni kalendarzowych do otrzymania niniejszego pisma, szczególnego interesu publicznego uzasadniającego powstanie obowiązku wytworzenia informacji przetworzonej. Spółka zaznaczyła, że wnioskowane informacje wymagają zebrania, weryfikacji oraz zestawienia danych (związanych z utrzymaniem czystości taboru pasażerskiego) znajdujących się w różnych formach, miejscach, systemach, w tym w zawartych przez [...] [...] sp. z o.o. umowach, zleceniach, dokumentacjach technicznych pojazdów kolejowych [...] oraz innych dokumentach. Powyższe dane/dokumenty muszą być dokładnie przeanalizowane pod kątem różnych kryteriów, w tym właściwego określenia zakresu i sposobu utrzymania siedzisk pasażerskich w taborze [...] oraz częstotliwości wykonywania ww. czynności. Natomiast w odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi w całości oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. wiadomości e-mail z dnia: [...] października 2023 r., [...] października 2025 r., [...] października 2023 r. oraz [...] listopada 2023 r. na okoliczność zachowania terminów wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka podniosła, że nie naruszyła żadnego przepisu u.d.i.p., a w szczególności wskazanego przez Skarżącą w skardze na bezczynność. Spółka nie pozostaje także w bezczynności. Dla ustalenia stanu faktycznego sprawy istotna jest okoliczność, że między stronami trwała dalsza korespondencja w sprawie. Skarżąca w wiadomości e-mail z dnia [...] października 2023 r. wyjaśniła, że w jej ocenie przesłane przez nią zapytanie dotyczy informacji prostej, a także, że Spółka powinna wyjaśnić dlaczego przesyła wezwanie. Odpowiadając na powyższą wiadomość, kontynuując wezwanie z dnia [...] października 2023 r., Spółka w wiadomości e-mail z dnia [...] listopada 2023 r. szczegółowo wyjaśniła Skarżącej stan faktyczny sprawy. Wskazała również, że wniosek Skarżącej dotyczy informacji publicznej przetworzonej a jej udostępnienie wymaga wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W dniu złożenia odpowiedzi na skargę Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, nie minął również 7-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi. Spółka do czasu upływu zakreślonego terminu nie może podjąć żadnych czynności w sprawie. W świetle powyższego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Po stronie Spółki nie zachodzi bowiem stan bezczynności. Powołując się na poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych Spółka wskazała, że oceny bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej dokonuje się według stanu faktycznego na dzień orzekania przez sąd administracyjny, który jest zobowiązany badać, czy w dacie wniesienia skargi, a następnie w dacie zamknięcia rozprawy, adresat wniosku pozostawał w bezczynności. A zatem ma obowiązek uwzględniania zdarzeń, które powodują, że ewentualne zobowiązanie do wyeliminowania bezczynności staje się zbędne lub nawet niedopuszczalne. Sąd może oddalić skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi podmiot zobowiązany nie pozostaje w bezczynności. Jeżeli więc przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej podmiot zobowiązany udzielił informacji publicznej, choćby z przekroczeniem ustawowego terminu, lub odmówił jej udzielenia w formie decyzji, oznacza to, że nie pozostaje on w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi. Nie może bowiem zobowiązać adresata wniosku do podjęcia czynności, która została podjęta przed dniem rozpoznania przez sąd skargi. Celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany do określonego w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej działania. Pismem z dnia [...] lutego 2024 r. zatytułowanym "Uzupełnienie akt sprawy" Spółka poinformowała, że w dniu [...] grudnia 2023 r. wydana została decyzja nr [...] o odmowie udostepnienia informacji publicznej. Jednocześnie Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: ww. decyzji, wiadomości e-mail Skarżącej z dnia [...] grudnia 2023 r. oraz potwierdzenia nadania ww. decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.". Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - poprzez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powołanej ustawy, aby uchylić się od zarzutu bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Podjęcie czynności mającej na celu rozpoznanie wniosku informacyjnego na podstawie przepisów u.d.i.p. powinno nastąpić w terminie 14 dni od daty jego wpływu do podmiotu zobowiązanego. Termin ten określony został w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zaniechanie podjęcia czynności mającej na celu rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji bezskuteczny upływ 14-dniowego terminu, określonego w ww. przepisie, oznacza stan bezczynności podmiotu zobowiązanego. Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy w pierwszej kolejności, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 10 października 2023 r. został złożony do podmiotu zobowiązanego na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest spółką, której jedynym udziałowcem jest [...] [...]. Spółka ta świadczy przede wszystkim usługi w zakresie transportu lądowego pasażerskiego miejskiego i podmiejskiego. Zatem realizuje zadania publiczne i dysponuje mieniem publicznym. Wniosek z dnia [...] października 2023 r. dotyczy natomiast informacji publicznej, tj. działań podejmowanych względem majątku publicznego (taboru jakim dysponuje Spółka) oraz wydatkowania środków publicznych na jego utrzymanie. Informacją publiczną, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jest każda informacja o sprawie publicznej. Sprawą publiczną natomiast jest każda informacja o działalności publicznej podmiotów wykonujących zadania publiczne. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego - dobra ogółu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19; publ. CBOSA). Jak wynika z akt sprawy wniosek Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Spółki w dniu 10 października 2023 r., zatem ustawowy 14-termin do jego rozpoznania (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) upłynął w dniu 24 października 2023r. W terminie tym Spółka nie podjęła żadnych czynności w sprawie. Pierwsza reakcja Spółki na ww. wniosek miała miejsce w dniu [...] października 2023 r. Mianowicie Spółka wezwała Skarżącą do wykazania powodów, że względu na które udostępnienie informacji objętych ww. wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W piśmie tym Spółka nie określiła podstawy prawnej i faktycznej wezwania, a ponadto nie zakreśliła terminu, w jakim miałoby nastąpić wykazanie ww. przesłanki. Wezwanie to, skierowane po upływie 14-dniowego terminu, nie zawierało podstawowych elementów, co w konsekwencji czyniło je bezskutecznym. Dopiero w dniu [...] listopada 2023 r. Spółka poinformowała Skarżącą, że w jej ocenie żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wezwała do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu tejże informacji, zakreślając 7-dniowy termin do udzielenia odpowiedzi w tym przedmiocie. Skarga na bezczynność Spółki została złożona natomiast w dniu [...] października 2023 r., a zatem przed datą skierowania do Skarżącej wezwania z dnia [...] listopada 2023 r. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę okoliczność, że w terminie 14 dni od daty wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej Spółka nie podjęła żadnych czynności w celu jego rozpoznania, ani nie przedłużyła terminu do jego rozpoznania w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a ponadto nie wezwała Skarżącej w sposób skuteczny do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w dniu 25 października 2023 r., należało uznać, że skarga jest uzasadniona. W dacie wniesienia skargi Spółka pozostawała w bezczynności na gruncie u.d.i.p., bowiem do daty jej wniesienia nie pojęła prawem określonych i skutecznych działań w celu rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2023 r. Jak wynika z akt sprawy bezczynność Spółki ustała do daty wyrokowania, bowiem w dniu [...] grudnia 2023 r. Spółka podjęła decyzję nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] października 2023 r. W związku z powyższym Sąd nie miał podstaw do zobowiązania Spółki do rozpoznania ww. wniosku, o co wnioskowała Skarżąca. Sąd jednak stwierdził, że [...] [...] dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednak bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Wskazuje się również, że orzeczenie kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności podmiotu zobowiązanego łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt Il OSK 151/21; z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt I FSK 644/21, z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2439/20; publ. CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy 14-dniowy termin rozpoznania wniosku nie został zachowany, jednak przekroczenie to nie wynikało z celowego zaniechania organu, czy też lekceważącego traktowania obowiązków wynikającego z konstytucyjnego prawa do informacji (art. 61 Konstytucji RP). Wynikało natomiast, w ocenie Sądu, z wątpliwości organu co do charakteru informacji objętych wnioskiem, tj. czy żądana informacja stanowi informację prostą czy przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wątpliwości co do kwalifikacji tychże informacji i związane z tym opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie stanowi o tym, że bezczynność miała charakter rażący. Odnosząc się do wniosku Spółki o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. z wiadomości e-mail stanowiących korespondencję pomiędzy Spółką a Skarżącą oraz decyzji [...] [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny z urzędu albo na wniosek strony może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a., zaś dokumenty objęte wnioskiem Spółki stanowiły akta sprawy niniejszej oraz akta sprawy ze skargi na decyzję [...] [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. nr 1 (sprawa o sygn. II SA/Wa 177/24). Sąd nie przeprowadza natomiast dowodu uzupełniającego z akt sprawy, które stanowią podstawę orzekania w danej sprawie. Końcowo Sąd zauważa, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie nie mogła być prawidłowość kwalifikacji wnioskowanej informacji (jako przetworzonej), ani legalność ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2023 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Sąd oceniał wyłącznie zasadność skargi na bezczynność w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czynności podjętych przez Spółkę względem wniosku z dnia [...] października 2023 r. Uwzględniając wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej w stawce minimalnej, Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku.