II SAB/Wa 681/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi L. S. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe 1. stwierdza, że Komendant Główny Policji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego L. S. z dnia [...] listopada 2018 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga L. S. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") na bezczynność Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca pismem z dnia [...] listopada 2018 r. wystąpił do KGP o ponowne ustalenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy. Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018r., poz. 2102), który orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. KGP poinformował wnioskodawcę, że brak jest podstaw do rozpatrzenia zgłoszonego żądania, bowiem do chwili obecnej nie wprowadzono regulacji prawnych określających inny wymiar części miesięcznego uposażenia do naliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała w systemie prawnym luka, która uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. Sytuacja ta będzie miała miejsce do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego. Ponadto istotne znaczenie będzie miało ewentualne wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych rozstrzygających do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. wnioskodawca podtrzymał swoje żądanie wnosząc dodatkowo o wypłatę należnych odsetek od daty wymagalności świadczenia. Wskazał, że ostatnią jednostką organizacyjną Policji, w której pełnił stałą służbę była Komenda Główna Policji, zaś stosunek służbowy ustał z dniem [...] kwietnia 2005 r. Pismem z dnia [...] września 2019 r. organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. W dniu [...] września 2020 r. wnioskodawca, powołując art. 37 § 1 i § 3 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej: "k.p.a.", złożył do KGP "ponaglenie" w sprawie wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. wnosząc o niezwłoczne załatwienie sprawy zgodnie z przepisami k.p.a. oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn bezczynności i ustalenie osób winnych tego stanu rzeczy. W uzasadnieniu wskazał, że pomimo upływu terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 k.p.a., nie otrzymał wnioskowanych należności, ani innego rozstrzygnięcia właściwego dla procedury administracyjnej. Nie został również poinformowany, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy. Stwierdził nadto, że wbrew wyjaśnieniom zawartym w piśmie organu z dnia [...] września 2019 r., natychmiastowa wykonalność wyroku Trybunału Konstytucyjnego w świetle art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie może budzić wątpliwości, a rzekomy brak normy ustawowej określającej stawkę dzienną ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop stanowi nieuzasadnioną przyczynę zwłoki organu. Pismem z dnia [...] października 2020 r. organ poinformował wnioskodawcę, że po wstępnej analizie sprawy może zostać wydana decyzja niezgodna ze zgłoszonym żądaniem. Jest to podyktowane brzmieniem art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze i drugie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610). Ponadto organ poinformował wnioskodawcę o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. zakreślając 14-dniowy termin do zapoznania się aktami sprawy. Pismem z dnia 12 października 2020 r. L. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji zarzucając naruszenie art. 66 ust. 2 oraz art. 190 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wnioskowanych należności w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami, 2) przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że do dnia złożenia skargi KGP nie wydał decyzji ani nie podjął żadnych innych czynności mających na celu zaspokojenie jego roszczeń. Skarżący nie został również zawiadomiony przez organ, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., o faktycznych przyczynach zwłoki w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2018 r., ani o ewentualnym nowym terminie załatwienia sprawy. Z tego względu, zdaniem skarżącego, zarzut bezczynności organu w rozpatrzeniu ww. wniosku, jest w pełni uzasadniony. Skarżący zakwestionował również stanowisko prezentowane przez organ w dotychczasowej korespondencji. Ponownie wskazał, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, z dniem 6 listopada 2018 r. utracił moc art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że organ winien był dokonać wyliczenia i wypłacić skarżącemu część należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia sprawy. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wskazał m.in., że do dnia 1 października 2020 r. (data wejścia w życie ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach (...)) w polskim systemie prawa brakowało regulacji, która umożliwiałaby załatwienie wniosku skarżącego poprzez czynność materialno-techniczną, bądź wydanie decyzji odmownej, bowiem nie było wiadomym jak ostatecznie zostanie ustalona przez ustawodawcę wysokość ekwiwalentu, tj. jak będzie unormowana wysokość części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, jak również, czy ustawodawca wprowadzi regulację przyznającą określonym podmiotom retroaktywnie uprawnienie mogące znaleźć zastosowanie do stanów faktycznych powstałych także przed dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z tych samych względów brakowało do dnia 1 października 2020 r. również podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy przyznania wnioskodawcy prawa do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy "(...) w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą należną, a kwotą wypłaconą.". Wobec powyższego, zdaniem organu, uznać należy, że przyjęty sposób udzielenia informacji skarżącemu w odpowiedzi na jego wnioski był wystarczający i odpowiada prawu. Nadto organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiło opóźnienie spowodowane przyczynami niezależnymi od organu (art. 35 § 5 k.p.a.) w sytuacji, w której wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15 powstała luka prawna, do usunięcia której wymagana była inicjatywa ustawodawcza. Organ natomiast nie posiadał prawnych możliwości wyliczenia wysokości dochodzonego przez skarżącego wyrównania wypłaconego ekwiwalentu. W piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2020 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi powołując dodatkowo liczne orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie swego stanowiska. Wskazał, że do chwili obecnej organ nie podjął żadnej decyzji w sprawie, zatem skarga na bezczynność jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku L. S. z dnia [...] listopada 2018 r. podlegała uwzględnieniu. Skarga jest dopuszczalna, bowiem skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do organu z ponagleniem (pismo z dnia [...]września 2020 r.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepis artykułu 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazaniem nowego terminu jej załatwienia oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Zarzut skargi co do bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. jest uzasadniony. Organ, po wpłynięciu wniosku, nie dokonał żądanej czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty świadczenia, nie wydał też, w przewidzianym przez k.p.a. terminie, decyzji o odmowie ponownego ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy (art. 104 § 1 k.p.a.). Nie wydał również postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), ani ewentualnie postanowienia o zawieszeniu postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Organ nie rozpatrzył zatem wniosku skarżącego w formie przewidzianej przez przepisy prawa procesowego, tj. postanowienia bądź decyzji administracyjnej. Poinformowanie skarżącego pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. (i podtrzymanie tego stanowiska w dalszej korespondencji), że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 nie wprowadzono regulacji prawnych umożliwiających rozpatrzenie wniosku, nie stanowi o braku bezczynności organu w niniejszej sprawie. Jeśli bowiem w ocenie organu postępowanie w sprawie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe nie może być wszczęte z jakichkolwiek przyczyn, organ - stosownie do art. 61a k.p.a. - winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Na postanowienie to służy zażalenie. Postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania strona może kwestionować przed sądem administracyjnym. W sytuacji zaś, gdy w ocenie organu brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony, organ winien wydać decyzję administracyjną. Odmowa dokonania czynności materialno-technicznej następuje bowiem w formie decyzji administracyjnej. Skierowanie do strony zwykłego pisma informującego, że sposób załatwienia wniosku będzie uzależniony od sposobu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez organy stanowiące prawo, nie jest załatwieniem sprawy w formie wymaganej przepisami prawa. Niepodjęcie przez organ do dnia wniesienia skargi działania, które umożliwiłoby stronie jego kwestionowanie przed sądem administracyjnym w celu dochodzenia swoich praw, stanowi o bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku. Jak już wyżej wskazano, dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu administracyjnego lub podjęcia czynności materialno-technicznej nie ma znaczenia to, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną czy też niezawinioną przez organ przyczyną. Zaznaczyć przy tym należy, że okoliczności powołane przez organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. skierowanym do skarżącego, jak również podniesione w dalszej korespondencji, nie mogą być traktowane jak okres opóźnienia wynikający z przyczyn niezależnych od organu, o którym mowa w art. 35 § 5 k.p.a. Nie jest to okres opóźnienia, którego nie wlicza się do terminów określonych w art. 35 § 1 - § 4 k.p.a. Zaznaczyć należy, że w piśmie z dnia [...] października 2020 r. organ poinformował skarżącego o możliwości wydania decyzji administracyjnej (niezgodnej ze zgłoszonym żądaniem). Decyzja ta została wydana w dniu [...] grudnia 2020 r. (nr [...]). Zatem bezczynność organu, jakkolwiek istniała w dacie wniesienia skargi, ustała przed dniem wyrokowania w tej sprawie przez Sąd. W tym stanie rzeczy Sąd nie miał podstaw do tego, aby zobowiązać Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku L. S. z dnia [...] listopada 2018 r. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stwierdził jednak, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; publ. CBOSA). W niniejszej sprawie organ wprawdzie nie podjął właściwego działania w ustawowym terminie, jednakże z akt postępowania, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby działanie organu było celowe, bądź nakierowane na pozbawienie skarżącego uprawnień. Organ skierował do skarżącego pismo, w którym wyjaśnił swój brak działania, wskazał z jakich powodów, w jego ocenie, nie ma możliwości pozytywnego załatwienia wniosku. Argumentacja ta, choć nie mogła wpłynąć na ocenę Sądu co do stanu bezczynności organu, nie stanowi jednocześnie przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Trudność w rozpatrzeniu wniosku, na jaką organ wskazywał w związku z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem zakresowym, nie pozwala uznać, że bezczynność organu była wynikiem kwalifikowanego naruszenia prawa. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "sąd (...) może przyznać" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Suma pieniężna ma charakter kompensacyjny. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Skarżący, wnosząc o przyznanie sumy pieniężnej, nie przedstawił żadnej argumentacji na poparcie swego wniosku. Nie wykazał tym samym, że przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi. Skarga w tym zakresie podlegała zatem oddaleniu. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku. Sąd nie stwierdził przesłanek do zasądzenia kosztów postępowania, bowiem skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a., nie był reprezentowany przez pełnomocnika, ani nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania.