II SAB/Wa 671/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi H. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. H. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin i wyłączenie stosowania art. 15c ustawy w stosunku do wnioskodawcy. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie miesiąca i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazała, że w dniu [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), złożyła wniosek o wyłączenie stosowania art. 24a ustawy emerytalnej. Podała, że postępowanie w jej sprawie winno być zakończone w dniu 31 lipca 2017 r., a najpóźniej w dniu 29 sierpnia 2017 r., tj. w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że Minister dokonał wprawdzie mało znaczących czynności, polegających głownie na wymianie korespondencji. Stwierdziła, że działania te, szczególnie z perspektywy czasu można nazwać pozornymi. Wskazała, ze nie zmierzały one do załatwienia jej sprawy. Polegały one na przesyłaniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji raz - dwa razy w roku informacji o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, jak również kopii pism (do wiadomości) adresowanych do innych organów. Podała, że pismem z dnia 10 lipca 2017 r. organ poinformował, że załatwienie sprawy nastąpi do dnia 1 stycznia 2018 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ zwrócił się do Prezesa IPN o przekazanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby jej zmarłego męża. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących oceny przebiegu służby. Pismem z dnia 2 stycznia 2018 r. Minister poinformował, że załatwienie sprawy nastąpi do dnia 23 lipca 2018 r. Pismem z dnia 29 marca 2018 r. poinformował, że zebrana została cała dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 4 października 2018 r. organ poinformował, że załatwienie sprawy nastąpi do dnia 15 marca 2019 r. Skarżąca podała, że po dalszym prawie półtorarocznym okresie bezczynności organu, została poinformowana, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 2 marca 2020 r. wystąpił ponownie do Prezesa IPN o przekazanie kopii akt osobowych jej zmarłego męża. W ocenie skarżącej pismo to jednoznacznie wskazuje na pozory działania, albowiem z identycznym wnioskiem organ występował już w sierpniu 2017 r., a w marcu 2018 r. organ dysponował całością materiałów dowodowych niezbędnych do wydania przedmiotowej decyzji, o czym informował skarżącą. Skarżąca wskazała, że w związku z dalszym bezskutecznym oczekiwaniem na decyzję organu, do wydania której termin upłynął już ponad 3 lata temu, w dniu 21 września 2020 r. wniosła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie. Podała, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymała decyzji organu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi z dnia 30 października 2020 r. na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] października 2020 r. rozpatrzył wniosek skarżącej i wydał decyzję nr [...]. Podniósł, że do wydania decyzji nie wystarczy wniosek. Minister, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymaga, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne jest wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne jest wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wskazał, że potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Na marginesie wskazano, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 900 spraw) wniesionych na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ma do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. Skarżąca przed jej wniesieniem wystąpiła do organu z ponagleniem. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W doktrynie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J.P.Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013 r., str. 11). W sprawie niniejszej, nie ulega wątpliwości, że termin określony w przepisie art. 35 k.p.a., a także kolejne terminy wyznaczone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, tj. do dnia 1 stycznia 2018 r., do dnia 23 lipca 2018 r., do dnia 15 marca 2019 r. nie zostały dotrzymane. Jest bezsporne, że postępowanie z wniosku z dnia 26 czerwca 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin i wyłączenie stosowania art. 15c ustawy w stosunku do wnioskodawcy, nie zostało przez organ zakończone w tym czasie w wymaganej przez przepisy prawa formie. W ocenie Sądu postępowanie to prowadzone było przez organ przewlekle. Ustawodawca wymaga, aby załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nastąpiło nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ sprawy nie załatwił w tym terminie. Już 10 lipca 2017 r. Minister zawiadomił stronę, że sprawy w terminie nie załatwi i że rozpatrzenie wniosku nastąpi do dnia 1 stycznia 2018 r. Wezwanie do IPN i KGP o udzielenie informacji niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy Minister wystosował jednak dopiero [...] sierpnia 2017 r., tj. po ponad miesiącu od zawiadomienia strony o opóźnieniu. Potem wystosowana została kolejna informacja z dnia 2 stycznia 2018 r. o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. do dnia 23 lipca 2018 r. Choć już w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. wskazano stronie, że zebrana została cała dokumentacja niezbędna do rozpatrzenia sprawy, organ w dalszym ciągu nie wydawał decyzji. Upłynął nie tylko wyznaczony dzień 23 lipca 2018 r. ale i kolejne miesiące. Dopiero bowiem 4 października 2018 r. organ zdecydował się na wystosowanie kolejnego zawiadomienia o opóźnieniu w rozpatrzeniu sprawy. Minister wskazał stronie dzień 15 marca 2019 r., jako termin, w którym rozstrzygnie w sprawie wniosku. Także i ten termin nie został dotrzymany, a po roku od jego upływu Minister raz jeszcze wystąpił do IPN o przekazanie kopii akt osobowych. Z akt wynika, że od czasu, gdy organ dysponował już niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy materiałem dowodowym upłynęły dwa lata i organ decyzji nie wydał, raz jeszcze wystąpił zaś do IPN o akta, o które występował już w 2017 r. Decyzja rozstrzygająca sprawę z wniosku skarżącej wydana została dopiero po ponad 2 latach i 6 miesiącach od zgromadzenia materiału niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Sąd stwierdził, że organ prowadził postępowanie z wniosku H. S. z dnia [...] czerwca 2017 r. w sposób przewlekły i niezasadnie nie kończył go wydaniem decyzji, mimo braku przeszkód prawnych i faktycznych. Obowiązek wszechstronnej i wnikliwej analizy materiału dowodowego stanowi podstawową czynność organu przy rozpatrywaniu sprawy i nie uzasadnia wydłużania terminu zakończenia postępowania o kolejne miesiące (pismo organu z dnia 10 lipca 2017 r. i z dnia 2 stycznia 2018 r., z dnia 4 października 2018 r.). Z akt sprawy nie wynika przy tym żadna przyczyna, którą można byłoby usprawiedliwić brak działania organu w postaci podjęcia rozstrzygnięcia, gdy było to już możliwe. Nadto, w toku samego postępowania działania organu, choć podejmowane w celu zgromadzenia materiału dowodowego, podejmowane były z opóźnieniem. Okoliczność potrzeby gromadzenia materiału dowodowego w innych sprawach także nie stała na przeszkodzie rozstrzygnięciu sprawy z wniosku skarżącej. Ustalenia Sądu, co do przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania nie zmienia spełnienie obowiązku zawiadamiania strony o przyczynie zwłoki i wyznaczanie nowego terminu załatwienia sprawy. Wobec wydania przez organ decyzji administracyjnej po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania, Sąd nie ma podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku, o co wnosiła skarżąca. Z tego względu Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r., które to przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. Procedura rozpoczęcia gromadzenia materiału dowodowego od innych organów w tym w szczególności do IPN i KGP nastąpiła późno, albowiem już prawie po upływie ustawowego terminu na zakończenie postępowania, zaś decyzja wydana została dopiero po 2 latach i 6 miesiącach od zgromadzenia materiału niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji braku przeszkód do niezwłocznego rozpatrzenia sprawy. Ustalenia tego nie zmienia kolejne zwrócenie się do IPN (pismem z 2 marca 2020 r.) o przesłanie kopii kompletnych akt osobowych. W sprawie tej organ naruszył w sposób rażący przepis art. 35 § 1 i 3, jak również przepis art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.) oznacza konieczność poszanowania praw strony do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, czego w tej sprawie organ nie dopełnił. Z akt sprawy nie wynika, aby opieszałość w gromadzeniu materiału dowodowego i samym podjęciu rozstrzygnięcia była usprawiedliwiona. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego, albowiem skarżąca ich nie wykazała. Nadto, w sprawie tej skarżąca nie miała obowiązku uiszczania kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).