II SAB/Wa 667/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezes Rady Ministrów dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku M.P. z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz M.P. kwotę 597 (słownie: pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M. P. w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. (złożonym [...] sierpnia 2021 r. w formie dokumentu elektronicznego) zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, "czyim podpisem jest opatrzona opinia prawna Departamentu Prawnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2019 r. dotycząca dopuszczalności przejścia w samorządowym kolegium odwoławczym z członkostwa pozaetatowego na etatowe bez konieczności przeprowadzenia w tym celu odrębnego konkursu". Jednocześnie skarżąca wniosła o udostępnienie rzeczonej opinii w formie elektronicznej. Prezes Rady Ministrów w piśmie z [...] września 2021 r. ([...]) poinformował skarżącą, że w Departamencie Prawnym KPRM nie zidentyfikowano opinii datowanej na [...] stycznia 2019 r., dotyczącej dopuszczalności "przejścia" w samorządowym kolegium odwoławczym z członkostwa pozaetatowego na etatowe bez konieczności przeprowadzenia w tym celu odrębnego konkursu. Organ administracji stwierdził jednocześnie, że udzielenie odpowiedzi będzie możliwe po precyzyjnym wskazaniu przez M. P., o jaki dokument wnioskuje. W odpowiedzi na pismo z [...] września 2021 r., skarżąca w piśmie z [...] września 2021 r. poinformowała Prezesa Rady Ministrów, że jej żądanie dotyczy opinii prawnej Departamentu Prawnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z [...] stycznia 2019 r. w zakresie dopuszczalności "przejścia" w samorządowym kolegium odwoławczym z członkostwa pozaetatowego na etatowe bez konieczności przeprowadzenia w tym celu odrębnego konkursu, na którą powołał się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w wystąpieniu pokontrolnym z [...] października 2019 r. znak: [...] (str. 15 rzeczonego wystąpienia), skierowanym do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W piśmie z [...] września 2021 r. ([...]) skierowanym do M. P. organ administracji stwierdził, że "w systemie eDok, w rejestrze opinii Departamentu Prawnego nie odnaleziono opinii datowanej na dzień [...] stycznia 2019 r.". M. P. w piśmie z 27 września 2021 r. (złożonym 27 września 2021 r. w formie dokumentu elektronicznego) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] sierpnia 2021 r. Skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie organu administracji do udostępnienia informacji publicznej w terminie 7 dni; 2. zasądzenie kosztów postępowania. Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności, ponieważ udzielił skarżącej odpowiedzi (w pismach z [...] września 2021 r. i z [...] września 2021 r.) na każdą jej wiadomość. M. P. w piśmie z 15 listopada 2021 r. wskazała, że [...] września 2021 r. skierowała do Prezesa Rady Ministrów pismo, w którym doprecyzowała, o udostępnienie jakiej opinii prawnej wnosi. Stwierdziła, że pismo to nie spotkało się z żadną reakcją. Do pisma z 15 listopada 2021 r. dołączyła skany stron 15 i 16 dokumentu, w którym odwołano się do opinii prawnej z [...] stycznia 2019 r. Departamentu Prawnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Następnie, w piśmie z [...] listopada 2021 r., odnosząc się do odpowiedzi na skargę M. P. stwierdziła, że wbrew twierdzeniom Prezesa Rady Ministrów nie doręczono jej pisma z [...] września 2021 r. Dodała, że od [...] września 2021 r. nie otrzymała z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów żadnego pisma w przedmiotowej sprawie. Sąd 9 grudnia 2021 r. doręczył pełnomocnikowi organu odpis pisma skarżącej z 29 listopada 2021 r. (karty nr 84 i 87 akt sądowych). Z kolei w piśmie z 13 stycznia 2021 r. M. P., reprezentowana przez radcę prawnego, oświadczyła, że Kancelaria Prezesa Rady Ministrów odpowiedziała na wniosek o udostępnienie informacji publicznej dopiero 10 grudnia 2021 r., a więc po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność. W związku z tym skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że Prezes Rady Ministrów dopuścił się bezczynności; 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Prezes Rady Ministrów w piśmie z 16 grudnia 2021 r. stwierdził, że [...] grudnia 2021 r. została stwierdzona omyłka polegająca na niewysłaniu M. P. pisma z [...] września 2021 r., spowodowana błędem pracownika Kancelarii Prezesa Rady Ministrów obsługującego elektroniczny system wysyłki korespondencji. Organ wskazał, że pomimo zaakceptowania treści pisma przez uprawnione do tego osoby, wysyłka faktycznie nie nastąpiła. Dodał, że niezwłocznie po zidentyfikowaniu pomyłki odpowiedź została wysłana do skarżącej. Wobec tego, na wypadek stwierdzenia przez Sąd, że w sprawie doszło do bezczynności, Prezes Rady Ministrów wniósł o stwierdzenie, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Razem z pismem z 16 grudnia 2021 r. organ złożył do Sądu skierowane do M. P. pismo z [...] grudnia 2021 r. ([...]) wraz z wydrukiem metadanych pisma wychodzącego (karty 105 i 108 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. I. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej powoływana jako "udip"), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Jak z kolei wynika z art. 6 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 4 udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 i zasadach ich funkcjonowania, w tym o organizacji (pkt 2 lit. b) i trybie działania (pkt 3 lit. a) władz publicznych, jak również informacja o danych publicznych, w tym m.in. stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego (pkt 4 lit. b), a także treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (pkt 4 lit. c). Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić (co nie jest zresztą przedmiotem sporu w sprawie), że (1) Prezes Rady Ministrów jest obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej organem władzy publicznej, natomiast (2) opinia Departamentu Prawnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów dotycząca dopuszczalności "przejścia" w samorządowym kolegium odwoławczym z członkostwa pozaetatowego na etatowe bez konieczności przeprowadzenia w tym celu odrębnego konkursu, która miała być zgodnie z podanymi przez skarżącą danymi powołana w wystąpieniu pokontrolnym Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 października 2019 r., stanowi informację publiczną. Przyznanie Prezesowi Rady Ministrów w szerokim zakresie własnych kompetencji nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że jest on odrębnym centralnym konstytucyjnym organem państwa - organem administracji rządowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2009 r. sygn. akt Kpt 2/08; OTK-A z 2009 nr 5, poz. 78). Jest także organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i pkt 4 K.p.a. Opinia będąca przedmiotem wniosku dotyczyć ma natomiast zasad powoływania członków organów administracji publicznej, jakimi są samorządowe kolegia odwoławcze (art. 5 § 2 pkt 3 i pkt 6 K.p.a.), zatem ich organizacji (ustroju). Wedle informacji podanych przez skarżącą, opinia, której dotyczy jej wniosek została powołana przez inny organ władzy publicznej (Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji), jako podstawa stanowiska wyrażonego w wystąpieniu pokontrolnym. Wystąpienie takie stanowi natomiast efekt kontroli organizacji i warunków pracy kolegium, tj. działania podejmowanego w ramach sprawowanego na podstawie ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) nadzoru nad działalnością samorządowych kolegiów odwoławczych. Nadzór ten należy do Prezesa Rady Ministrów, który może powierzyć jego wykonywanie ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej (art. 3a powołanej ustawy). Z wymienionych względów nie było podstaw, by uznać, że opinia, której dotyczy wniosek skarżącej stanowi tzw. dokument wewnętrzny, tj. mający charakter wyłącznie poznawczy, służący jedynie poszerzeniu zakresu wiedzy i informacji posiadanych przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. II. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie natomiast do treści art. 13 ust. 2 udip, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej organ władzy publicznej pozostaje zatem w bezczynności, jeżeli nie udzielił zainteresowanemu żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni, bądź w terminie 2 miesięcy w sytuacji opisanej w ust. 2 tego artykułu 13. Bezczynność występuje także wówczas, gdy organ nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 udip ze względu na ograniczenia ujęte w art. 5 tej ustawy lub w związku z niespełnieniem przez stronę warunku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip (niewykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego), albo jeśli nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych we wniosku. Organ jest bezczynny także wówczas, gdy nie zawiadamia wnioskodawcy w drodze zwykłego pisma o tym, że nie posiada żądanej informacji publicznej. Przy czym w przypadku powoływania się na fakt nieposiadania wnioskowanej informacji publicznej nie można bazować wyłącznie na samym oświadczeniu złożonym wnioskodawcy, ale wymagane jest powołanie dodatkowej argumentacji potwierdzającej tę okoliczność. Aby więc można było stwierdzić, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej - tej, której organ nie posiada – podmiot obowiązany do jej udostępnienia musi o tym fakcie – fakcie nieposiadania informacji – wyraźnie powiadomić wnioskodawcę z powołaniem argumentacji potwierdzającej to twierdzenie (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 785/21, z 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2800/21, z 27 października 2020 r. sygn. akt I OSK 2266/19, z 25 września 2020 r. sygn. akt I OSK 302/20, z 7 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2736/17, z 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 680/18 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). III. Z akt sprawy przekazanych przez Prezesa Rady Ministrów, w tym dokumentacji złożonej do Sądu po wniesieniu skargi wynika, że jakkolwiek po sprecyzowaniu [...] września 2021 r. przez M. P. wniosku z [...] sierpnia 2021 r. (w odpowiedzi na pismo z [...]sierpnia 2021 r.) organ sporządził odpowiedź z [...] września 2021 r., to nie została ona do skarżącej wysłana. Ostatecznie odpowiedź na wniosek została udzielona już po wniesieniu skargi z 27 września 2021 r., tj. 10 grudnia 2021 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ przekroczył określony w art. 13 ust. 1 udip termin 14 dni od złożenia wniosku, jak również przewidziany przez art. 13 ust. 2 udip termin 2 miesięcy od złożenia wniosku. Odpowiedź udzielona w piśmie z [...] grudnia 2021 r. przerwała jednak zaistniały w sprawie stan bezczynności. Wynika z niej jednoznacznie, że (1) Prezes Rady Ministrów nie jest w posiadaniu informacji żądanej przez M. P., oraz że (2) organ podjął działania w celu odnalezienia przedmiotowej opinii, które nie przyniosły jednak rezultatu. Z pisma wynika bowiem, że dokonano przeszukania urządzenia ewidencyjnego (rejestru opinii), w którym rejestrowane są opinie Departamentu Prawnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i nie odnaleziono tam opinii datowanej na [...] stycznia 2019 r., a właśnie takiej opinii domaga się skarżąca. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że Prezes Rady Ministrów dopuścił się bezczynności, która ustała 10 grudnia 2021 r. IV. Bezczynność Prezesa Rady Ministrów nie nosi jednak cech rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej powoływana jako "P.p.s.a.") rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt Il OSK 151/21, z 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2439/20 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie doszło do takiej sytuacji. Wniosek M. P. wpłynął do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów [...] sierpnia 2021 r. i przed upływem 14 dni od jego otrzymania organ skierował do skarżącej pismo z 8 września 2021 r., wskazując, że udzielenie odpowiedzi na wniosek będzie możliwe po precyzyjnym wskazaniu, o jaki dokument wnioskuje. Również przed upływem 14 dni od otrzymania pisma precyzującego z 8 września 2021 r. organ sporządził odpowiedź skierowaną do skarżącej i do 9 grudnia 2021 r., kiedy to Sąd doręczył odpis pisma skarżącej z 29 listopada 2021 r., w którym stwierdziła ona, że nie otrzymała odpowiedzi na wniosek, tkwił w przekonaniu, że odpowiedź z [...] września 2021 r. została doręczona skarżącej. Bezpośrednio po ustaleniu, że wskutek błędu pracownika obsługującego elektroniczny system wysyłki, sporządzone pismo nie zostało wysłane, Prezes Rady Ministrów skierował i doręczył skarżącej odpowiedź z 10 grudnia 2021 r. Przywołane okoliczności świadczą o tym, że Prezes Rady Ministrów nie zlekceważył wniosku M. P., lecz nadał mu bieg. Akta sprawy z pewnością nie dają podstaw do stwierdzenia, że zaistniała bezczynność była efektem oczywistego braku woli załatwienia sprawy, ani ewidentnego niestosowania się do przepisów prawa. Wynikające z nich okoliczności wskazują na to, że zwłoka w udzieleniu odpowiedzi na wniosek skarżącej była wynikiem pomyłki, bądź co najwyżej zaniedbania osoby dokonującej technicznej czynności wysłania pisma. Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia kwalifikowanej postaci bezczynności. V. W tym stanie rzeczy, Sąd: 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji; 2. na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji; 3. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Objęły one uiszczony wpis od skargi (100 zł), wydatek w postaci opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (480 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).