II SAB/Wa 663/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1) zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego M. D. z dnia [...] listopada 2018 r. o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w odpowiedniej części, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego M. D. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga M. D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. (data wpływu do organu – [...] grudnia 2018 r.) M. D. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), zwrócił się do Komendanta Głównego Policji (zwany dalej: KGP, organ) z wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Jako podstawę powyższego wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (opublikowany 6 listopada 2018 r. - Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) orzekający, iż przepis art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w sposób tam wskazany, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, zdanie drugie Konstytucji RP, gdyż powoduje, że za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego wypłacony zostaje ekwiwalent odpowiadający jedynie 73% dziennego uposażenia, czego w ocenie Trybunału, nie sposób nazwać rekompensatą ekwiwalentną. Skarżący podał, że w okresie służby nie wykorzystał 84 dni urlopu wypoczynkowego i dodatkowego, za co został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny zgodnie z przelicznikiem: 1 dzień urlopu wypoczynkowego = 1/30 części miesięcznego uposażenia. Tym samym przyznany mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest za niski, a co za tym idzie organ winien ponownie obliczyć jego wysokość i wypłacić niedopłatę w odpowiedniej części wraz z ustawowymi odsetkami od dnia, w którym zakończył pełnienie służby. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. poinformował skarżącego, że jego wniosek zostanie rozpatrzony z chwilą wejścia w życie przepisów określających jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz przepisów dlań przejściowych. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. (data wpływu do organu – [...] lipca 2020 r.) w związku z bezczynnością organu w rozpoznaniu jego wniosku, skarżący złożył ponaglenie na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: k.p.a.). W odpowiedzi na powyższe ponaglenie organ pismem znak [...] z dnia [...] lipca 2020 r., poinformował skarżącego o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku. Pismem z dnia [...] września 2020 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KGP w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r., dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku w sposób przewidziany prawem w terminie 30 dni od dnia wydania wyroku; 2) stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów procedury oraz prawa materialnego, tj.: 1. art. 8, art. 12 w związku z art. 35 w związku z art. 104 k.p.a. poprzez: prowadzenie postępowania przez czas rażąco przekraczający ustawowo zakreślone terminy na jego zakończenie, a więc przez czas dłuższy niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, podczas gdy załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania; niezakończenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. w sposób przewidziany prawem, tj. poprzez wydanie decyzji albo poprzez wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop; celowe przedłużanie toczącego się postępowania poprzez niewykonywanie w sprawie żadnych merytorycznych czynności, które zmierzałyby do jego szybkiego zakończenia, co sprawia, iż organ pozostaje w bezczynności; 2. art. 36 k.p.a. poprzez niezawiadomienie wnioskodawcy o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz niewskazanie przyczyn zwłoki mimo ciążącego na organie ustawowego obowiązku dokonania tych czynności; 3. art. 190 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż do załatwienia sprawy przez organ konieczne jest wydanie przez ustawodawcę nowego aktu normatywnego, podczas gdy powszechnie obowiązujące orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zawiera szczegółowe wytyczne w zakresie sposobu obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżący przedstawił czynności organu podjęte na skutek złożonego przez niego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. Wskazał, że do dnia sporządzenia skargi KGP nie wydał decyzji, nie wypłacił należnego ekwiwalentu, nie zawiadomił o terminie zakończenia postępowania oraz o przyczynach swojej zwłoki. Uważa, że nie kończąc merytorycznie postępowania trwającego od listopada 2018 r., organ pozostaje w bezczynności, która ma charakter rażący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że nie pozostaje w bezczynności bowiem wniosek skarżącego z [...] listopada 2018 r. został rozpatrzony w sposób odpowiadający prawu i sytuacji, w jakiej po wyroku Trybunału Konstytucyjnego znalazły się organy Policji oraz byli funkcjonariusze tej formacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z treścią art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność; art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie skarżący dopełnił ww. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi, bowiem pismem z dnia [...] lipca 2020 r. wniósł ponaglenie w związku z nierozpoznaniem przez organ jego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności, w piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (v. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest więc określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich przyczyn organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Instytucja skargi na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ pozostawał bezczynny w sprawie i nie kończył postępowania wydaniem rozstrzygnięcia. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie rozpoznawania skargi. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że przyczyną usprawiedliwiającą bezczynność organu nie może być – w kontekście całokształtu sprawy – dyspozycja art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w okresie, o którym mowa w ust. 1, tj. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Biorąc to pod uwagę, Sąd przy dokonywaniu oceny, czy organ dopuścił się rażącej bezczynności, nie uwzględniał okresu od dnia 14 marca 2020 r. (stan zagrożenia epidemicznego) do 24 maja 2020 r. (uchylenie powyższego przepisu). Niemniej nie miało to żadnego wpływu na ocenę stanu rażącego naruszenia prawa, bowiem zaniechanie organu trwało od 2018 r. Wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wpłynął do KGP w dniu [...] grudnia 2018 r. Istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy jest wskazanie, iż stanowiącym podstawę wniosku skarżącego, wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a u.p. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda, w której czynnikiem jest 1/22 lub 1/21. Przepis art. 115a u.p. utracił w tej części moc z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji wyroku w Dzienniku Ustaw). Skutkiem wyeliminowania powołanego przepisu ustawy o Policji z porządku prawnego i jak dotąd zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za urlop według wskazań Trybunał Konstytucyjny, jest brak aktu wykonawczego wskazującego sposób procedowania organu w zakresie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlopy dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby. Właśnie na brak przepisów prawnych dających podstawę dokonania czynności materialno-technicznej wypłaty wyrównania ekwiwalentu powołuje się organ. W ocenie Sądu argument ten potwierdza bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego: wniosek ten winien zostać załatwiony zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa. Na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 542/13; cbois). Tymczasem w odpowiedzi na zgłoszony przez skarżącego wniosek, organ zwykłym pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. poinformował go, iż na obecnym etapie brak jest normy prawnej umożliwiającej rozpoznanie jego żądania. Ponadto pomimo złożenia ponaglenia w związku z bezczynnością KGP, nie podjął on w sprawie żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy. W tej sytuacji stwierdzona przez Sąd bezczynność organu polega na niezastosowaniu przez KGP regulacji unormowanych w art. 104 k.p.a. tj. obowiązku załatwienia sprawy przez wydanie stosownej decyzji (odmowa dokonania czynności materialno-technicznej wypłaty świadczenia następuje bowiem w drodze decyzji administracyjnej), czy też w art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których stanowi art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią formalną przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie w tej samej sprawie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skierowanie do wnioskodawcy zwykłego pisma informującego, że powstała luka prawna spowodowana wyrokiem TK, która uniemożliwia naliczenie ekwiwalentu, nie stanowi załatwienia sprawy w wymaganej przepisami prawa formie. Z uwagi na stwierdzoną bezczynność KGP, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Ponieważ przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy nie wynikało ze złej woli organu ale z braku odpowiednich przepisów (o których było powszechnie wiadomo, że zostaną wprowadzone), na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). O zasądzonych na rzecz skarżącego od organu kosztach postępowania w kwocie 497 zł obejmujących opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz.1800, ze zm.; w pkt 3 wyroku).