II SAB/Wa 61/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Sławomir Antoniuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi L. L. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

L. L. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r., działając w trybie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Urzędu Regulacji Energetyki o udostępnienie decyzji administracyjnej o nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., udzielającej firmie A. ul. [...] koncesji na obrót paliwami płynnymi wraz ze zgromadzoną dokumentacją, dotyczącą prowadzonego postępowania administracyjnego. Zaznaczył, iż prosi o sporządzanie kserokopii, potwierdzonych za zgodność z oryginałem i przesłanie na wskazany we wniosku adres. Zobowiązał się także do uregulowania kosztów poniesionych z tytułu udostępnienia powyższych informacji. Urząd Regulacji Energetyki pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. przekazał wnioskodawcy kserokopię decyzji Prezesa URE z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], udzielającej W. L., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A. z siedzibą w D. koncesji na obrót paliwami ciekłymi na okres od [...] października 2015 r. do [...] grudnia 2030 r. Organ zaznaczył, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na Prezesa URE obowiązku udzielenia informacji publicznej potwierdzonej za zgodność z oryginałem. W związku z powyższym przekazano kserokopię ww. decyzji, bez jej potwierdzenia za zgodność. Natomiast w zakresie żądania udostępnienia zgromadzonej dokumentacji, w postępowaniu administracyjnym zakończonym powyższą decyzją, organ poinformował o odmowie jej udostępnienia, albowiem żądanej informacji nie można zakwalifikować jako "informacji publicznej" w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764). Organ wskazał, że sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art 4 ust 1 powołanej ustawy. Sprawy indywidulne osób fizycznych lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, rozstrzygane w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ nie są sprawami publicznymi. Dostęp do dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu administracyjnym w sposób wyczerpujący regulują przepisy tego Kodeksu, zaś stroną tego postepowania był W. L. a nie wnioskodawca - L. L. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ nadmienił także, iż sprawa zainicjowana przedmiotowym wnioskiem nie może być także rozstrzygnięta w drodze decyzją wydanej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na niespełnienie zakresu podmiotowego i przedmiotowego omawianej ustawy przez żądanie wniosku. L. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r., zarzucając jednocześnie organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5, art. 13 ust 1 i 2 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konkluzji skargi L. L. wniósł o: - zobowiązania Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do udzielenia żądanej informacji publicznej zakresie złożonego wniosku, z wyłączeniem informacji prawnie chronionych, w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; - zasądzenia kosztów postępowania; - zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w pełnym zakresie i w terminie. W uzasadnieniu skargi L. L. wskazał, iż nie uzyskał pełnej informacji, żądanej wnioskiem i dlatego organ dopuścił się bezczynności niezasadnie odmawiając udostepnienia informacji. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RPj, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego, jak wynika z przedstawionych przez niego wyroków sądów administracyjnych, żądana przez niego informacja powinna być w całości udostępniona. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Energetycznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz odwołał się do treści uchwały 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. I OPS 7/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje również bezczynność organów. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w tej ustawie, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności. Z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega jedynie taka informacja, która stanowi informację publiczną (art. 6 ust. 1) i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić również do osób prywatnych. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06). Informacja, o którą zwrócił się skarżący do Prezesa Regulacji Energetyki składa się z dwóch elementów. Pierwszy to żądanie udostępnienia konkretniej decyzji wydanej przez ten organ w indywidualnej sprawie danego przedsiębiorcy, w zakresie koncesji na obrót paliwami płynnymi. Organ niezwłocznie przedstawił skarżącemu kserokopie żądanej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe działanie organu wyczerpywało jego obowiązek informacyjny, spoczywający na nim z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzja organu w danej spawie administracyjnej jest jego władczym wyrazem woli w konkretnej sprawie, do której rozstrzygania był powołany, jest dokumentem urzędowym i niewątpliwie stanowi informacje publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4) ppkt a) i b) ustawy (porównaj: wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt IISAB/Wa 78/07 i wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Ol 22/13). Dlatego też organ nie pozostawał w tym zakresie w bezczynności. W szczególności organ trafnie wskazał w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. na brak obowiązku poświadczania za zgodność z oryginałem dokumentu wydanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Drugi element przedmiotowego wniosku to żądanie udostępnienia dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu administracyjnym zakończonym powyższą decyzją. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. I OPS 7/13 podkreślono, iż prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi bowiem zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Do niezbędnych elementów formalnych takiego wniosku zaliczyć zaś należy: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy. Jeżeli zaś wnioskodawca nie wskazuje we wniosku konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie, to taki wniosek nie może być uznany za żądanie udostępnienia informacji publicznej, a w konsekwencji nie może być prawidłowo rozpoznany, bowiem nie jest określony zakres żądania. Przedmiotowe żądanie - udostępnienie dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu administracyjnym zakończonym konkretną decyzją administracyjną - nie jest zatem wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia może w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej skutecznie domagać się wnioskodawca. Zawarte w art. 61 Konstytucji RP oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji dotyczy informacji o sprawach publicznych, a nie informacji o sprawach prywatnych. Prawo to nie dotyczy udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej - nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje ugruntowany pogląd, iż akta danych postępowań (administracyjnego, cywilnego, karnego) nie stanowią, jako takie, informacji publicznej podlegającej reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś dostęp do tych akt jest w całości uregulowany w przepisach (odpowiednio) Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeksu postępowania cywilnego, Kodeksu postepowania karnego (porównaj wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 459/07 oraz wyrok: WSA z 15 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2888/03, z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 208/10; z dnia 2 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 253/10; z dnia 2 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 254/10 oraz sygn. akt SA/Wa 1586/16). Dlatego w niniejszej sprawie brak było podstaw do wszczynania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy a tym bardziej do wydawania decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ustawy, co trafnie zauważył organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz w odpowiedzi na skargę. W takiej jak ta sytuacji, podmiot zobowiązany do udostępniania informacji zawiadamia jedynie wnioskodawcę, iż jego żądanie nie mieści się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06; z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 873/08; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 8/11). W tym stanie rzeczy nie można skutecznie postawić Prezesowi Regulacji Energetyki zarzutu bezczynności. Podjął on bowiem wszystkie przewidziane prawem czynności zmierzające do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2016 r. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi, skargę należało oddalić.