II SAB/Wa 606/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk (spr.), Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku A. G. z dnia [...] stycznia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierza organowi grzywnę w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych).

Pismem z dnia [...] września 2018 r. A. G. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Wniósł o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie miesiąca oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał m.in., że w dniu [...] stycznia 2018 r. złożył do organu wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiającej zastosowania art. 8a ww. ustawy zaopatrzeniowej. Podał, że pismem z dnia [...] lutego 2018 r. został przez organ powiadomiony, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostanie załatwiony w trybie art. 35 § 3 k.p.a. z powodu konieczności dokonania przez organ wszechstronnej i wnikliwej analizy przedmiotowej sprawy i że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia [...] maja 2018 r. Skarżący podniósł, że w związku z bezskutecznym upływem wymienionego terminu oraz w związku z art. 35 § 3 k.p.a w dniu [...] czerwca 2018 r. wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia naruszenia prawa. Podał, że pismem z dnia [...] lipca 2018 r. został przez organ powiadomiony, że z uwagi na konieczność dokonania wnikliwej analizy sprawy rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia [...] grudnia 2018 r. Skarżący wskazał też, że dokumenty postępowania nie zawierają informacji o jego zatrudnieniu w [...] w latach 2007-2013 oraz pisma wnioskodawcy skierowanego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r. o zawieszenie emerytury policyjnej przyznanej decyzją Dyrektora Zakładu [...] MSWiA z dnia [...] grudnia 2017 r. Podał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji będącej odpowiedzią na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi z dnia [...] października 2018 r. na skargę wniósł o jej oddalenie ewentualnie odrzucenie. Pełnomocnik wskazał, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8 a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22a czy art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r. II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599). Pełnomocnik wskazał też, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 600 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r, o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Pełnomocnik podał, że w przedmiotowej sprawie organ nie unika celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale dokonuje zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji, a co warte ponownego podkreślenia zebranie całego materiału dowodowego dotyczy znacznej ilości spraw. Pełnomocnik wskazał również na przykłady spraw, w których skargi odrzucono a także sprawy, w których postępowanie zostało zawieszone. Skarżący w piśmie z dnia [...] października 2018 r. podtrzymał skargę. Pełnomocnik organu w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. w odpowiedzi na wezwanie Sądu poinformował, że decyzja nie została wydana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna, albowiem wnioskodawca przed jej wniesieniem wystąpił do organu z ponagleniem. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W sprawie niniejszej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji bezspornie był bezczynny na dzień wniesienia skargi do Sądu, jak również pozostaje w bezczynności w dniu rozpatrywania niniejszej sprawy. Termin określony w przepisie art. 35 § 3 k.p.a., a także kolejne terminy wyznaczane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji Ministra z dnia [...] stycznia 2019 r. nie zostały dotrzymane. Sprawa z wniosku o ponowne rozpatrzenie nie została załatwiona. Wniosek A. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2018 r. Ustawowy termin na załatwienie tego wniosku upłynął zatem w dniu [...] lutego 2018 r. W tym terminie organ nie wydał decyzji. Organ nie wydał decyzji także w kolejnych dwóch wyznaczonych przez siebie terminach, tj. do dnia [...] maja 2018 r. (pismo organu z dnia [...] lutego 2018 r.) i do dnia [...] grudnia 2018 r. (pismo organu z dnia [...] lipca 2018 r.) Bezspornie organ pozostaje tym samym w bezczynności. Z tego względu konieczne stało się zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku A. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] stycznia 2018 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy nie wynika, aby istniała prawna, czy jakakolwiek, przeszkoda w załatwieniu w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Konieczność wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy, o czym jest mowa w piśmie organu do strony z dnia [...] lutego 2018 r., jak również w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. stanowi podstawową czynność organu administracji publicznej rozstrzygającego w indywidualnych sprawach poddanych właściwości organu. Ustawodawca wyznaczył organowi w k.p.a. na dokonanie tych czynności jeden miesiąc od otrzymania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.). Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby organ podjął w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jakąkolwiek czynność, aby prowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Nie ma tym samym żadnego uzasadnienia wynikającego z akt sprawy, które pozwalałoby przyjąć, że postępowanie z wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wymagało przedłużenia choćby o miesiąc. Jako rażąca jawi się w tych okolicznościach bezczynność w postępowaniu z wniosku A. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy trwająca już ponad 12 miesięcy. Stanowiska Sądu nie zmienia w tym zakresie okoliczność zastosowania przez organ art. 36 § 1 k.p.a. i zawiadomienia strony o nowych terminach załatwienia sprawy, które także nie zostały dotrzymane. Podana przez organ w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. i z dnia [...] lipca 2018 r. przyczyna zwłoki nie jest okolicznością usprawiedliwiającą niezałatwienie sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia wpływu wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. Także podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność wpływu znacznej ilości spraw do organu nie stanowi usprawiedliwienia bezczynności organu w stanie faktycznym tej sprawy. W sprawie niniejszej rażąco naruszony został przepis art. 35 § 3 k.p.a. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.) oznacza konieczność poszanowania praw strony do rozpatrzenia sprawy w ustawowym terminie, czego w tej sprawie organ nie dopełnił. W okolicznościach tej sprawy, samo zastosowanie przez organ art. 36 k.p.a. nie stanowi o poszanowaniu zasady pogłębiania zaufania do organu władzy (art. 8 k.p.a.). Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W sprawie tej Sąd uznał za zasadne wymierzenie z urzędu organowi grzywny. Grzywna jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Grzywna jest środkiem mającym służyć przymuszeniu (zmobilizowaniu) organu do wydania aktu administracyjnego. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy. W ocenie Sadu, grzywna w wysokości 500 zł (pięćset złotych) spełni swoją rolę dyscyplinująco-represyjną i przyczyni się do załatwienia przez organ wniosku A. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Grzywna w tej wysokości jest w ocenie Sądu wystarczająca, aby skłonić organ do właściwego procedowania i uwzględnienia zasady prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie jednostki do władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 powołanej ustawy. ----------------------- 1