II SAB/Wa 581/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej w przedmiocie wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Polska Agencja Żeglugi Powietrznej dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej na rzecz skarżącego M. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. G. wniósł skargę na bezczynność Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, w przedmiocie wniosku z dnia [...] lipca 2023r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący w dniu [...] lipca 2023 roku złożył poprzez platformę ePUAP wniosek o udostępnienie informacji o następującej treści: "Na podstawie art. 2 ust.1, art. 6 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej, proszę o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. Fragmentu "Projektu [...]" który wskazuje na następujący fakt, który rzekomo znajduje się w przedstawionym wcześniej opisie projektu: "Zgodnie z przedstawionym wcześniej opisem projektu PAŻP proponował, że przedmiotowe strefy nie będą dotyczyć szybowców i motolotni, a strefa [...] także samolotów zabytkowych, na których instalacja transpondera może być nie możliwa ze względów technicznych." Fakt ten został powołany w dokumencie o tytule "[...]" opublikowanym przez Polską Agencję Żeglugi Powietrznej." Skarżący podnosił, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. Informacja wnioskawana jest informacją "prostą", co może czynić brak odpowiedzi w terminie, co najmniej 56 dni zaniedbaniem rażącym. Organ wskazał, iż mając na uwadze fakt, że Skarżący wnioskował o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej fragmentu dokumentu "[...]" o określonej przez Skarżącego we wniosku treści, zaś Organ nigdy nie był i nie jest w posiadaniu takiego dokumentu (ww. dokument z cytowanym przez Skarżącego fragmentem nigdy nie został wytworzony), wnosi o oddalenie skargi. PAŻP wskazała, że opublikowany w toku prowadzonych konsultacji społecznych Projekt nie zawiera przytoczonego przez Skarżącego fragmentu. Co więcej, Organ nie jest w posiadaniu żadnego innego dokumentu dotyczącego projektowanych zmian, który zawierałby wnioskowaną przez Skarżącego treść (dowód: "Projekt [...]"). Żądany przez Skarżącego dokument o określonej treści nie istnieje, a Organ nie posiada żądanych materiałów. Organ przyznaje, że w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "u.d.i.p") Skarżący nie otrzymał od Organu informacji wyjaśniającej zaistniały stan faktyczny i niemożność przedstawienia wnioskowanych informacji, za co Organ Skarżącego przeprasza. Tym niemniej, po zidentyfikowaniu braku odpowiedzi na wniosek Skarżącego, co nastąpiło w momencie przesłania do Organu w dniu 9 września 2023 r. Skargi wniesionej przez Skarżącego, Organ pismem z dnia [...] września 2023 r. poinformował Skarżącego o nieposiadaniu wnioskowanego fragmentu dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. póz. 137, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz. 329) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Konstytucja RP nie definiuje, jakie organy wchodzą w skład systemu władz publicznych. Z drugiej jednak strony, w art. 10 Konstytucji RP ustrojodawca wskazuje, że "władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały". Bez wątpienia zakres pojęcia władzy publicznej jest znacznie szerszy. Do podmiotów wchodzących w zakres tej władzy zaliczymy: Sejm i Senat (także Zgromadzenie Narodowe), Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy wojskowe, sądy administracyjne, Trybunał Stanu, Trybunał Konstytucyjny, Prezydenta RP, Radę Ministrów, ministrów, Prezesa Rady Ministrów, Radę Gabinetową (pomimo tego, że organ ten nie ma żadnych uprawnień poza konsultacyjnymi), delegatury ministerstw i urzędów centralnych, wojewodów, organy administracji zespolonej, organy administracji niezespolonej, organy gminy, powiatu i województwa oraz ich struktury pomocnicze i jednostki organizacyjne, regionalne izby obrachunkowe oraz samorządowe kolegia odwoławcze. W skład władzy publicznej wchodzą także samorządy gospodarcze i zawodowe, chociaż w komentowanym przepisie zostały one ujęte w odrębnym punkcie (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.) oraz wymienione w Rozdziale IX Konstytucji RP organy kontroli państwowej i ochrony prawa (Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji), a także wiele innych podmiotów działających na podstawie ustaw szczególnych, w tym m.in. Rzecznik Praw Dziecka, czy też Rzecznik Praw Pacjenta (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018). Polska Agencja Żeglugi Powietrznej (dalej również "PAŻP") jest państwową osobą prawną, powołaną do istnienia ustawą z dnia 8 grudnia 2006 roku o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej – instytucją zapewniającą pełnienie służby żeglugi powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej, certyfikowaną i wyznaczoną zgodnie z ustawą z dnia 3 lipca 2002 roku Prawo lotnicze oraz prawem UE przez ministra właściwego ds. transportu do zapewniania służb żeglugi powietrznej. Powyższe, z przedstawioną na wstępie wykładnią przepisów determinuje, iż jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Należy przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje "zwykłym" pismem. Przepisy u.d.i.p. zarezerwowały obowiązek wydania decyzji jedynie w przypadkach gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – czyli, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Podstawowym warunkiem jest jednak, to aby właściwy organ posiadał żądaną informację. Polska Agencja Żeglugi Powietrznej wskazała natomiast, iż opublikowany w toku prowadzonych konsultacji społecznych Projekt nie zawiera przytoczonego przez Skarżącego fragmentu. Co więcej, Organ nie jest w posiadaniu żadnego innego dokumentu dotyczącego projektowanych zmian, który zawierałby wnioskowaną przez Skarżącego treść (dowód: "[...]"). Żądany przez Skarżącego dokument o określonej treści nie istnieje, a Organ nie posiada żądanych materiałów. PAŻP nie mogła zatem zrealizować wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w żądanym przez ww. zakresie. Przechodząc do analizy zagadnienia bezczynności organu w ramach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega na tym, że jako podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Udzielając odpowiedzi na wniosek z przekroczeniem 14 dniowego terminu Organ pozostawał w bezczynności (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W tym miejscu wskazać należy, że zasadność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od powodów niepodjęcia czynności czy wydania aktu, a w szczególności od zawinionej czy niezawinionej opieszałości organu, czy od przekonania, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą co najwyżej mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Organ nie dotrzymał terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć również należy, iż obecna treść art. 149 § 1 p.p.s.a. ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (por. A. Kabat, w: B, Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", teza 2, LEX 2016). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd i stwierdzenia stanu bezczynności w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej jest on jednocześnie zobowiązany do dodatkowego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Środek ten winien być interpretowany ściśle i stosowany w sposób ostrożny. I choć postępowanie organu w niniejszej sprawie, a właściwie jego brak do czasu wniesienia skargi, w oczywisty sposób jest naganne, to nie sposób dopatrzyć się w nim cech rażącego naruszenia prawa. Wniosek jest datowany na dzień [...] lipca 2023r.. a odpowiedź została udzielona w dniu [...] września 2024r. Wystąpiło zatem opóźnienie w udzieleniu informacji. Zdaniem Sądu bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, np. zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12, dostępny na www.nsa.gov.pl). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest więc zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie, gdyż Organowi nie sposób przypisać "złej woli", jednocześnie organ wraz z pismem zawierającym informację wystosował przeprosiny do Skarżącego. Sąd uznał zatem, że z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika by działania Organu nosiły znamiona uporczywości i nie sposób zakwalifikować bezczynności organu, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.