II SAB/Wa 58/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung, Stanisław Marek Pietras, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi C. K. na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie odmowy udostępnienia akt oddala skargę

9 czerwca 2015 r. C. K. (dalej jako skarżący) wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów w [...] o udostępnienie do wglądu dokumentów osobowych wskazanych we wniosku funkcjonariuszy organu bezpieczeństwa państwa. Dokumenty takie zostały skarżącemu udostępnione, co jest w sprawie okolicznością niesporną. 10 września 2015 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, w którym wyraził on swoją opinię o braku wartości poznawczej dokumentów osobowych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa, udostępnionych mu przez Instytut na wnioski składane na podstawie art. 35c ustawy o IPN. Pismem z 14 października 2015 r. (w odpowiedzi na wezwanie z [...] września 2015 r.) skarżący sprecyzował, że jego poprzednie pismo wyrażało niezadowolenie z powodu udostępnienia niekompletnych materiałów archiwalnych. Natomiast uwagi w nim zawarte dotyczyły interpretacji przepisu art. 35c ustawy o IPN, który w ocenie skarżącego zobowiązuje IPN do udostępnienia także akt operacyjnych, jeśli przechodzą w nich dane osobowe funkcjonariuszy byłych organów bezpieczeństwa państwa i/lub zostały przez nich wytworzone w toku czynności służbowych. Powyższe pisma zostały rozpoznane jako skarga w rozumieniu art. 221 K.p.a. Dyrektor generalny IPN uznał zarzuty skargi za bezzasadne wyjaśniając, że zastosowana przez Instytut Pamięci Narodowej wykładnia prawna art. 35c ustawy z dnia 18 grudnia1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. z 2014 r. poz. 1075, ze zm., dalej jako ustawa o IPN) jest prawidłowa. Na wniosek o udostępnienie do wglądu dokumentów osobowych dotyczących funkcjonariusza lub pracownika organów bezpieczeństwa państwa, składany na podstawie przepisu art. 35c ustawy o IPN, udostępnia się wyłącznie dokumenty osobowe wskazanego funkcjonariusza/pracownika byłych organów bezpieczeństwa państwa, a nie wszystkie dokumenty, które go dotyczą. Akta operacyjne organów bezpieczeństwa państwa, dokumentujące wykonywane przez nich czynności służbowe, nie są dokumentami osobowymi w rozumieniu art. 35c ustawy o IPN. Wobec tego, udostępnienie w trybie art. 35c ustawy o IPN żądanych przez skarżącego akt operacyjnych, stanowiłoby naruszenie przepisów prawa. Pismem z 29 grudnia 2015 r. C. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając Instytutowi Pamięci Narodowej błędną interpretację art. 35c ustawy o IPN, wskutek której Instytut udostępnił skarżącemu tylko akta osobowe byłych funkcjonariuszy urzędu bezpieczeństwa państwa, odmawiając wglądu do dokumentów operacyjnych wytworzonych przez tych funkcjonariuszy w toku czynności służbowych. Zdaniem skarżącego, Instytut Pamięci Narodowej zawęża pojęcie dokumentów osobowych, mimo że zobowiązany jest, by na podstawie art. 35c ustawy o IPN, udostępniać wszelkie dokumenty osobowe funkcjonariusza urzędu bezpieczeństwa, w tym: dokumenty operacyjne, w których przechodzą dane osobowe funkcjonariuszy. Wobec powyższego, Instytut Pamięci Narodowej pozostaje w bezczynności, ponieważ nie udostępnił skarżącemu akt operacyjnych wskazanych funkcjonariuszy. W wykonaniu wezwania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pismem z 5 lipca 2016 r., pełnomocnik skarżącego wskazał, iż skarga z 29 grudnia 2015r. dotyczy bezczynności Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej polegającej na nierozpoznaniu wniosku C. K. o udostępnienie dokumentów osobowych funkcjonariuszy byłych organów bezpieczeństwa państwa obejmujących również dokumenty, na których figurują dane osobowe wskazanych przez skarżącego funkcjonariuszy, nie wyłączając dokumentów sporządzonych przez tych funkcjonariuszy. Jednocześnie pełnomocnik podał, że skarżący pismem z 10 września 2015r., uzupełnionym 14 października 2015r., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, czym wyczerpał dyspozycję art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako P.p.s.a.). Wprawdzie pismo to zostało przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej w sposób błędny potraktowane jako skarga, o której mowa w art. 227 K.p.a., to jednak jego treść nie pozostawia wątpliwości co do rzeczywistego charakteru pisma, które jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doprowadziło do wyczerpania trybu determinującego złożenie skargi na bezczynność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, albowiem w przedmiotowej sprawie bezczynność nie występuje, ponieważ dyrektor generalny IPN rozpatrzył i odpowiedział na skargi z 10 września 2015 r. i 14 października 2015 r., informując skarżącego o uznaniu za bezpodstawne zarzutów skargi dotyczących zastosowania przez Instytut Pamięci Narodowej wadliwej wykładni przepisu art. 35c ustawy o IPN i nieuzasadnionej odmowy udostępnienia do wglądu akt operacyjnych. W ocenie organu wykładnia prawna art. 35c ustawy o IPN zastosowana przez Instytut jest prawidłowa, gdyż akta operacyjne organów bezpieczeństwa państwa, dokumentujące wykonywane przez funkcjonariuszy czynności służbowe, nie są dokumentami osobowymi w rozumieniu art. 35c Ustawy o IPN. Udostępnienie w trybie art. 35c ustawy o IPN akt operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa stanowiłoby naruszenie przepisów prawa. Żądanie skarżącego, dotyczące udostępnienia akt operacyjnych, nie daje podstaw prawnych do podjęcia działań przez organ, ponieważ ten w przedmiotowej sprawie może działać jedynie w granicach przepisów ustawy o IPN, która reguluje postępowanie w zakresie dostępu do zbiorów archiwalnych IPN oraz uzyskiwania informacji o treści dokumentów znajdujących się w tych zbiorach. Skarżącemu, w trybie realizacji złożonych przez niego wniosków o udostępnienie dokumentów na podstawie przepisu art. 35c ustawy o IPN, organ udostępnił dokumenty osobowe dotyczące wskazanych we wnioskach funkcjonariuszy/pracowników byłych organów bezpieczeństwa państwa. Realizacja wglądu do dokumentów osobowych pracownika lub funkcjonariusza organów bezpieczeństwa, na wniosek składany na podstawie art. 35c ust. 1 ustawy o IPN, jest czynnością materialno-techniczną i nie wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji. W ocenie organu zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie przewidzianym w dziale VIII K.p.a. nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt od 1 do 4a P.p.s.a. Oznacza to, że ewentualna bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia tego rodzaju skargi nie należy do zakresu właściwości sądów administracyjnych, bowiem właściwością tą objęta jest bezczynność administracji publicznej jedynie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt od 1 do 4a P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Złożona w przedmiotowej sprawie skarga nie dotyczyła, jak przyjmuje organ, bezczynności w zakresie załatwienia skargi złożonej w trybie art. 227 K.p.a., lecz bezczynności w zakresie udostępnienia skarżącemu dokumentów, w których figurują dane osobowe wskazanych przez skarżącego funkcjonariuszy, nie wyłączając dokumentów sporządzonych przez tych funkcjonariuszy. Sąd uznał zatem, że skarga z uwagi na swój przedmiot, sprecyzowany w piśmie skarżącego z 5 lipca 2016 r., jest dopuszczalna i nie uwzględnił wniosku o jej odrzucenie. Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję bądź postanowienie w postępowaniu zwykłym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę, przy czym o bezczynności lub przewlekłości postępowania sąd orzeka według stanu na dzień wyrokowania. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W sytuacji gdy Sąd nie stwierdza aby organ był bezczynny, skargę oddala. Skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki formalnoprawne wniesienia skargi na bezczynność. W szczególności skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a., co potwierdza wezwanie kierowane do Prezesa IPN zawarte w piśmie z 10 września 2015 r. i uzupełnione pismem z 14 października 2015 r. W rozpoznawanej sprawie dla oceny czy właściwy organ pozostaje w bezczynności koniecznym jest wyjaśnienie do wglądu w jakie dokumenty uprawnia przepis art. 35c ust. 1 ustawy o IPN. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo wystąpić z wnioskiem do Instytutu Pamięci o udostępnienie do wglądu dokumentów osobowych dotyczących pracownika lub funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa. Przywołany przepis pojęcie "dokument" precyzuje przymiotnikiem "osobowy". Tym samym ustawa wyraźnie zawęża dane podlegające udostępnieniu do akt osobowych, a więc wyłącza z udostępnienia informacje dotyczące np. raportów na temat osób inwigilowanych przez danego funkcjonariusza i inne wytworzone przez niego dokumenty. Pracodawca był i aktualnie jest zobowiązany do prowadzenia dokumentacji związanej ze stosunkiem zatrudnienia. Oznacza to, że niezależnie od formy prowadzonej działalności i liczby zatrudnionych pracowników należy założyć i prowadzić, odrębnie dla każdego z nich, akta osobowe. W aktach tych gromadzona jest dokumentacja w sprawach związanych ze stosunkiem zatrudnienia. I właśnie do wglądu w tego rodzaju dokumenty, zgromadzone w aktach danego funkcjonariusza, obrazujące m.in. przebieg jego służby, czyli np. dane o zajmowanych stanowiskach, awansach, placówkach, w których dany funkcjonariusz był zatrudniony, o zakresie obowiązków, uprawnia przepis art. 35c ustawy o IPN. Z dokumentów tych powinny być natomiast wyłączone wszelkie dane wrażliwe dotyczące funkcjonariusza lub pracownika organów bezpieczeństwa państwa. Przyjęcie, jak chce tego skarżący, że w oparciu o powyższą regulację winny być udostępniane osobie zainteresowanej do wglądu wszystkie dokumenty, w tym operacyjne, w których zawarte są dane osobowe osoby, której dotyczy wniosek złożony do IPN, prowadziłoby do obejścia przepisów ustawy. Ustawa o IPN w rozdziale 4 określa szczegółowo jakie dokumenty i jakim podmiotom i po spełnieniu jakich warunków mogą być udostępnione w kopii bądź do wglądu. Organ obowiązany jest stosować te przepisy ściśle, a ich wykładnia rozszerzająca z uwagi na przedmiot regulacji jest niedopuszczalna. Z przepisów tych nie wynika aby każdy miał w istocie nieograniczony wgląd do dokumentacji zgromadzonej przez Instytut, a taka sytuacja wystąpiłaby gdyby uznać poprawność interpretacji skarżącego. Wówczas każdy miałby wgląd we wszelką dokumentację, w której pojawiałyby się dane określonego funkcjonariusza bądź też zostały przez niego wytworzone w toku czynności służbowych. Taka interpretacja art. 35c ust. 1 ustawy o IPN jest nieprawidłowa, pozostająca w sprzeczności z treścią tego przepisu. Realizacja wglądu do dokumentów osobowych w trybie art. 35c ustawy o IPN jest czynnością materialno-techniczną. Natomiast w przypadku niemożności zrealizowania wniosku organ wydaje decyzję, w której wskazuje przyczyny faktyczne i prawne odmowy. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W rozpoznawanej sprawie stan bezczynności organu nie występuje. Wniosek skarżącego o udostępnienie do wglądu dokumentów osobowych dotyczących określonych przez skarżącego funkcjonariuszy został zrealizowany, czemu skarżący nie zaprzecza. Skarżącemu nie udostępniono natomiast do wglądu akt operacyjnych, w których przechodziły dane osobowe tych funkcjonariuszy, jak również akt wytworzonych przez tych funkcjonariuszy w toku podejmowanych przez nich czynności służbowych. Akta, udostępnienia których do wglądu domaga się skarżący nie są objęte regulacją przepisu art. 35c ust. 1 ustawy o IPN. Akta operacyjne organów bezpieczeństwa państwa, dokumentujące wykonywane przez funkcjonariusza czynności służbowe, nie są bowiem, jak wskazano powyżej, dokumentami osobowymi w rozumieniu art. 35c ust. 1 ustawy o IPN. Żądanie skarżącego, dotyczące udostępnienia akt operacyjnych i akt wytworzonych przez danego funkcjonariusza w toku realizowanych przez niego czynności służbowych, nie daje prawnych podstaw do podjęcia działań przez organ. Realizując wniosek złożony w trybie art. 35 c ust. 1 ustawy o IPN organ nie może udostępnić innych dokumentów niż dokumenty osobowe. W sytuacji powszechnego prawa do wglądu, tj. gdy uprawniony (czyli każdy) domaga się innych dokumentów niż dokumenty osobowe danego funkcjonariusza lub pracownika organu bezpieczeństwa państwa, brak jest również podstaw do wydania decyzji, gdyż rozstrzygnięcie znajdujące podstawę materialnoprawną w przepisie art. 35c ust. 1 ustawy o IPN odnosić się może jedynie do dokumentów osobowych dotyczących pracownika lub funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa. W rozpoznawanej sprawie organ wniosek skarżącego znajdujący oparcie w przepisie ustawy o IPN zrealizował. Co do pozostałych żądań skarżącego udzielił mu informacji na piśmie. Uczynił to w ramach odpowiedzi na skargę skarżącego przewidzianą w przepisie art. 227 K.p.a., gdyż tak potraktował wystąpienie skarżącego. Chociaż intencją skarżącego nie był tryb skargowy określony w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, to wówczas gdy brak podstaw materialnoprawnych do innego działania organu, sytuacji takiej nie można zakwalifikować jako bezczynności organu. Podkreślenia przy tym wymaga, że decyzja wydana bez podstawy prawnej, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest decyzja nieważną. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że poprzez skargę na bezczynność zapewniona została kontrola działań organów IPN. Informacyjnie wskazać dodatkowo można, że gdyby przyjąć, że organ w przedmiotowej sprawie winien wydać decyzję, a nie podejmując rozstrzygnięcia pozostaje w bezczynności, to bezczynność ta odnosiłaby się do dyrektora oddziału Instytutu Pamięci, nie zaś do Prezesa IPN. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 2 ustawy o IPN w sprawach rozstrzyganych decyzją, w myśl przepisów niniejszej ustawy, organem pierwszej instancji jest dyrektor oddziału Instytutu Pamięci. Organem odwoławczym jest Prezes Instytutu Pamięci. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., skargę jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw oddalił.