II SAB/Wa 559/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na bezczynność E. sp. j. z siedzibą w L. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje E. sp. j. z siedzibą w L. do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z siedzibą w W. z [...] kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od E. sp. j. z siedzibą w L. na rzecz skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w W. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stowarzyszenie [...] (dalej "Skarżąca", "Stowarzyszenie") pismem z 7 lipca 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Przychodni [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Organ", "Przychodnia") w zakresie rozpoznania wniosku z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny. Pismem z [...] kwietnia 2022 r. przesłanym pocztą elektroniczną Stowarzyszenie zwróciło się do Przychodni o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. czy w Państwa podmiocie leczniczym wykonuje się procedury założenia i zdjęcia domacicznej wkładki antykoncepcyjnej: 2. ile zrealizowali Państwo procedur 69.7 Wprowadzenie wewnątrzmacicznej wkładki antykoncepcyjnej w 2020 r.; 3. ile zrealizowali Państwo procedur 69.7 Wprowadzenie wewnątrzmacicznej wkładki antykoncepcyjnej w 2021; 4. ile zrealizowali Państwo procedur 97.71 Zdjęcie wewnątrzmacicznej wkładki antykoncepcyjnej w 2020 roku; 5. ile zrealizowali Państwo procedur 97.71 Zdjęcie wewnątrzmacicznej wkładki antykoncepcyjnej w 2021 roku; 6. jakie opłaty są pobierane w Państwa podmiocie leczniczym za wykonanie odpowiednio procedury założenia i procedury zdjęcia domacicznej wkładki antykoncepcyjnej, bez wliczania ceny samej wkładki? Wniosek pozostawiony został bez odpowiedzi. Następnie Stowarzyszenie pismem z 7 lipca 2022 r. złożyło opisaną na wstępie skargę na bezczynność Przychodni, w której wniosło o stwierdzenie, iż Organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o charakterze tej bezczynności pod kątem rażącego naruszenia prawa oraz nakazanie Organowi rozpoznania wniosku. Wniosło ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślono, że Przychodnia jest podmiotem świadczącym usługi lecznicze na podstawie kontraktu z NFZ w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a zatem jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1641 ze zm., dalej "u.d.i.p."). W ocenie Skarżącej, informacje, o które się zwróciła, są informacjami publicznymi - dotyczą wykonywania zadań publicznych przez podmiot finansowany ze środków publicznych. Wskazała, że organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę (pismo z 25 sierpnia 2022 r.) Przychodnia wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podkreśliła, że w dniu 10 sierpnia 2022 r. otrzymała od Kancelarii Radcy Prawnego – pełnomocnika Skarżącej listem poleconym skargę na bezczynność datowaną na 7 lipca 2022 r. Wskazała, że wiadomość e-mail wysłana przez Skarżącą z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej została odczytana po otrzymaniu skargi na bezczynność, ponieważ znalazła się w folderze SPAM i została w nim odszukana dopiero po przeczytaniu skargi. W związku z powyższym Przychodnia nie miała możliwości zapoznać się z wnioskiem przed etapem sądowym. Przychodnia wskazała, że pytania zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej mogą sugerować próbę uzyskania informacji dotyczących usług wykonanych prywatnie. W jej ocenie skarga na bezczynność jest niezasadna, ponieważ wniosek o udostępnienie informacji publicznej został sformułowany w sposób mogący sugerować próbę uzyskania informacji o tajemnicy przedsiębiorstwa, która nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. oraz próbę uzyskania przychodu z zasądzonych kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W niniejszej sprawie kwestia tego czy podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej nie budzi wątpliwości. Niewątpliwie [...] spółka jawna z siedzibą w [...] jako podmiot leczniczy świadczący usługi medyczne na podstawie kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Kwestią sporną jest natomiast charakter żądanej we wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. informacji. W ocenie Sądu pytania zawarte w przedmiotowym wniosku dotyczą informacji publicznej, ale tylko w zakresie wskazanych we wniosku procedur medycznych realizowanych w oparciu o kontrakt/kontrakty z Narodowym Funduszem Zdrowia. Procedury te są bowiem finansowane ze środków publicznych, a zatem informacje statystyczne o tych procedurach są informacjami o sprawach publicznych. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, zaś ewentualna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej musi mieć charakter niezbędny. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie 14-dniowego terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowienia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Należy jednak przyjąć, jak podkreślił NSA, iż podmiot udostępniający nie będzie mógł w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p wskazany jest nieprzekraczalny terminu 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny. (tak: NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1469/13, opubl. w CBOSA). W orzecznictwie podnosi się nadto, iż termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku, przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony, nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielenia informacji. Termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 242/14, LEX nr 1534491). W przypadku potrzeby wydania przez podmiot zobowiązany decyzji odmownej, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., nie jest uprawnione twierdzenie, że po wyczerpaniu terminów, o których mowa w art. 13 u.d.i.p., rozpoczynają swój bieg terminy do wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, do których wprost odsyła art. 16 ustawy. Takie rozumowanie, jak podkreśla się w piśmiennictwie, prowadziłby do nieuzasadnionego przedłużenia załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej, dla której rozpatrzenia ustawodawca określił znacznie krótsze terminy niż w Kodeksie postępowania administracyjnego. W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący informacją publiczną nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę, w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku, o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Dodać należy, iż nie wszystkie sprawy o udzielenie informacji publicznej będą na tyle proste, aby mogły być rozstrzygnięte niezwłocznie, niektóre mogą wymagać postępowania wyjaśniającego. Ustawodawca miał to na uwadze przy regulacji art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (zob. wyrok NSA z 14 maja 2014 r., I OSK 1027/14, LEX nr 1464729). Zdaniem M. Bidzińskiego, M. Chmaja i P. Szustakiewicza nie ma przeszkód, aby podmiot zobowiązany nawet kilkakrotnie powiadamiał wnioskodawcę o przyczynach uchybienia i przedłużał termin udostępnienia informacji. Jednak łącznie to przedłużenie nie może przekraczać 2-miesięcznego terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (M. Bidziński, M.Chmaj, P. Szustakiewicz, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", 2015, s 153, a także I. Kamińska i M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. III, LEXOmega/el, teza 2 do art. 13). W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sądowych, organ do dnia rozstrzygnięcia sprawy nie udzielił odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r., wyjaśniając w odpowiedzi na skargę, że przedmiotowy wniosek znalazł się w folderze SPAM i został w nim odszukany dopiero po przeczytaniu skargi. Z przekazanego Sądowi wydruku z poczty elektronicznej Spółki wynika jednak, iż na adres poczty elektronicznej Spółki: [...] wpłynęło w dniu [...] kwietnia 2022 r. o godzinie [...] zapytanie Fundacji [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. zawierające przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten został następnie w dniu [...] kwietnia 2022 r. przekazany z adresu: [...]> na adres: [...]. Z powyższego wynika, iż wniosek z [...] kwietnia 2022 r. został przekazany przez pracowników Organu na kolejny adres e-mail również należący do Organu. Nie sposób zatem przyjąć, iż Spółka była pozbawiona możliwości zapoznania się z treścią wniosku, czy też że o wniosku nie wiedziała, bo trafił do folderu SPAM. W takiej sytuacji nie ulega wątpliwości, iż Organ pozostaje w bezczynności. Koniecznym zatem stało się zobowiązanie go do rozpatrzenia wniosku w zakresie dotyczącym żądanej informacji publicznej. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa niewątpliwie ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, lekceważenia wniosków skarżącego czy braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce, brak było bowiem ze strony Spółki jakichkolwiek działań w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. do chwili rozpatrzenia sprawy przez Sąd. Zachowanie Organu we wskazanym okresie musi zostać zatem ocenione jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.