II SAB/Wa 556/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi J.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 2019 r. o wyłączenie stosowania przepisów 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego J.S. z dnia [...] lipca 2019 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje J.S. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych.

J.S. (zwany dalej: "skarżącym") wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem", "MSWiA") przy rozpatrywaniu wniosku z [...] lipca 2019 r. o wyłączenie stosowania przepisów w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z akt postępowania wynikało, że J.S. wnioskiem z [...] lipca 2019 r. (data wpływu do organu: 8 lipca 2019 r.) wystąpił do MSWiA o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Pismami z dnia 12 lipca 2019 r., 11 grudnia 2019 r. organ wskazał, iż przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Ostatni termin do rozpatrzenia wniosku strony został określony na dzień do 16 marca 2020 r. W dniu 30 lipca 2019 r. do organu nadesłano Decyzję Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] listopada 2018 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz informację z IPN o przebiegu służby nr [...]. Pismem z dnia 21 sierpnia 2019 r. organ wystąpił do Prezesa IPN – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu o przesłanie akt dokumentów dotyczących przebiegu służby skarżącego. Następnie w dniu 6 grudnia wezwano ww. organ do nadesłania akt osobowych skarżącego. Przy piśmie z dnia 14 grudnia 2019 r. organowi przekazane zostały akta osobowe skarżącego. Pismem z 25 maja 2020 r. skarżący działając na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a. wniósł ponaglenie dotyczące bezczynności MSWIA, w którym zażądał niezwłocznego rozpatrzenia jego wniosku. Pismem z dnia 27 lipca 2020 r. organ poinformował skarżącego o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do ich treści. Skarżący pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. wystąpił o przesłanie mu ww. dokumentacji na adres zamieszkania, argumentując, że bezpośredni kontakt z organem stanowi dla niego duże zagrożenie zdrowotne w związku epidemią COVID-19. W odpowiedzi, pismem z dnia 24 sierpnia 2020 r., organ wskazał, że skarżący winien wskazać konkretne dokumenty, których udostępnienia żąda, a także uiścić opłatę skarbową za wykonanie i udostepnienie kserokopii. Skarżący pismem z 7 września 2020 r. wniósł opisaną na wstępie skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wniosku złożonego na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W skarze wniósł: 1. O stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z § 1 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 24.590 zł (słownie: dwadzieścia cztery tysiące pięćset dziewięćdziesiąt złotych zero groszy), ewentualnie, wymierzenie na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a Ministrowi grzywny, której wysokość pozostawił uznaniu Sądu; 4. zasądzenie od organu kosztów postępowania; 5. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu wskazał, że do dnia 16 marca 2020 r. tj. ostatniego wyznaczonego terminu przez organ, jego sprawa nie została rozpatrzona poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącego Minister dokonywał w postępowaniu mało znaczących czynności, polegających głównie na wymianie korespondencji. Działania te, szczególnie z perspektywy czasu można nazwać pozornymi, które nie zmierzały do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 24.590 zł uzasadnił tym, że kwota ta i tak nie odzwierciedla okresu oczekiwania skarżącego na rozpatrzenie jego sprawy w stosunku do poniesionych strat - uszczerbku finansowego związanego z utratą większości emerytury, łącznie już ponad 130 000 zł, ale przede wszystkim jego krzywdy moralnej, a także fundamentalnego naruszenia głównych i naczelnych zasad k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie opieszałości w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi nie ma istotnego znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność została dokonana przez organ opieszale. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl bowiem tego przepisu, a także art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z powyższym Sąd rozpoznał skargę wnioskodawców w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] lipca 2019 r. o wyłączenie stosowania przepisów w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r., a decyzje wydawane przez MSWiA na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Jak stanowi z kolei art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). Podkreślić należy, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania tych przepisów. Kwestie związane z trudnościami organu dotyczącymi obszerności i utrudnień związanych ze zgromadzeniem materiału dowodowego nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Również samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Tymczasem skarżący był tylko dwukrotnie informowany na przestrzeni prawie półtorej roku o wydłużeniu czasu niezbędnego na zgromadzenie materiału dowodowego i zakończenie postępowania. Oczywistym jest, że podnoszona przez organ okoliczność, że potrzebuje on czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie jest prawdziwa. To na nim bowiem spoczywa statuowany w art. 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Nie oznacza to jednak, że przez niemal półtora roku organ może praktycznie nie podejmować czynności w sprawie. Minister, poza sporadycznym informowaniem skarżącego o nowych terminach załatwienia sprawy, zwrócił się jedynie o nadesłanie decyzji Dyrektora ZER MSWiA o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz informacji z IPN o przebiegu służby, a także wystąpił do Prezesa IPN – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu o przesłanie akt dokumentów dotyczących przebiegu służby skarżącego. Przy piśmie z dnia 14 grudnia 2019 r. organowi przekazane zostały akta osobowe skarżącego. Wcześniej już przekazano do organu decyzję Dyrektora ZER MSWiA oraz informację z IPN o przebiegu służby nr [...]. Pomimo wniesionego ponaglenia w dniu 25 maja 2020 r. organ nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej, pozostawiając postepowanie przez kolejne pół roku bez jakichkolwiek istotnych w sprawie działań zmierzających do zakończenia postępowania. Takie procedowanie organu ma charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem może rodzić po stronie skarżącej uzasadnione wątpliwości, czy jej sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu. Jest to szczególnie niepożądane w przypadku spraw dotyczących wysokości uposażenia emerytalnego oraz nie do zaakceptowania w państwie prawa. Minister miał obowiązek komunikowania się ze stroną i wyjaśnienia jej przyczyn opóźnienia w załatwieniu sprawy nie posługując się jedynie blankietowymi pismami odwlekającymi w czasie termin załatwienia sprawy, wysłanymi z resztą do strony jedynie dwukrotnie i wyznaczającymi bardzo odległe terminy rozpoznania sprawy. Tak przewlekłe prowadzenie postępowania organu nie licuje z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, jak również stanowi klasyczny przykład dokonywania przez organ czynności pozornych mających dawać skarżącej mylne wyobrażenie, że jej sprawa jest w toku i podejmowane są w niej jakiekolwiek czynności. W takiej sytuacji zasadnym było także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej wskazanej w sentencji wyroku. W ocenie Sądu jest ona adekwatna i wystarczająca aby zdyscyplinować organ, do zapewnienia płynnego załatwienia spraw w przyszłości – bez względu na wskazane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności. Kwota ta ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania ich sprawy przez Ministra (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 916/18, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), a nie stanowi przy tym zadośćuczynienia za ewentualne szkody materialne czy moralne, jakie może ponieść skarżąca. Nie stanowi ona też rekompensaty za obniżone świadczenie emerytalne. Wobec jedynie fakultatywnego wniosku skarżącego o wniesienie grzywny, Sąd postanowił pozostać jedynie przy zasądzeniu wskazanej w sentencji wyroku sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1, 2 oraz 3 sentencji wyroku. Jednocześnie skarżący na podstawie art. 239 § 1 ust 1 lit. d) p.p.s.a. jest w niniejszej sprawie zwolniony od kosztów sądowych toteż, wobec dokonanego wcześniej zwrotu skarżącemu wpisu na podstawie art. 225 p.p.s.a., w sprawie nie zachodziła konieczność orzekania o kosztach postępowania.