II SAB/Wa 552/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Lucyna Staniszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącego A. S. z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi A. S. (dalej: "Skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, - art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniana jest na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, - art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej. W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o: - zobowiązanie Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku z dnia [...] lipca 2023 r., o udostępnienie informacji publicznej, - zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie Wójtowi Gminy [...] grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a". W uzasadnieniu skargi Skarżący poniósł, że w dniu [...] lipca 2023 r. do Kancelarii Urzędu Gminy [...] złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie listy radnych i ich rodzin, którzy w kadencji 2018-2023 zostali zwolnieni z podatku od nieruchomości, działalności gospodarczej oraz od środków transportu, w tym opłat za budynki, warsztaty, składy budowlane - z wyszczególnieniem sum zwolnienia oraz podanie liczby mieszkańców korzystających ze zwolnienia z podatków przez urzędującego Wójta Gminy [...]. Pismem z dnia 21 lipca 2023 r. organ poinformował Skarżącego, że nie dysponuje kompilacją takowych informacji. Skarżący zaznaczył, że we wskazanym we wniosku okresie 2018-2023 żądane informacje nie zostały udostępnione do publicznego wglądu w drodze ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...], zatem zgodnie z art. 10 u.d.i.p. powinny być udostępnione na wniosek. W związku z upływem ustawowego terminu 14 dni od daty złożenia wniosku Wójt Gminy [...] pozostaje w bezczynności, która ma charakter rażącego naruszenia prawa. Postawa prezentowana przez organ jest nie do zaakceptowania w świetle przywołanych zasad funkcjonowania państwa i organów władzy publicznej, co uzasadnia wymierzenie organowi grzywny. Informacje objęte wnioskiem dotyczą bowiem finansów gminy w zakresie przedstawienia wykazu radnych i ich rodzin oraz innych osób, którym Wójt Gminy [...] we wskazanym okresie udzielił pomocy publicznej. Skarżący wskazał również, że gospodarka finansowa Gminy [...] prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), zatem informacja dotycząca kwestii, o których mowa w art. 37 tej ustawy, będąca przejawem zasady jawności gospodarki finansowej środkami publicznymi wyrażonej w art. 33 ust. 1 tej ustawy, ma walor informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, lit. g i lit. h u.d.i.p. Skarżący wskazał również, że pomimo faktycznej odmowy udostępnienia żądanej informacji, wyrażonej w piśmie z dnia 21 lipca 2023 r., nie została wydana decyzja administracyjna w tym przedmiocie - zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Stwierdził, że organ może załatwić wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dwojaki sposób, tj. albo poprzez udostępnienie informacji będącej przedmiotem żądania, albo poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jeśli w sprawie zachodzi potrzeba ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Niepodjęcie żadnego z ww. działań świadczy o tym, że organ pozostaje w bezczynności. Nie ma przy tym znaczenia pismo z dnia 21 lipca 2023 r., które skierowano do Skarżącego, skoro działanie organu nie przybrało formy wymaganej prawem (tj. formy decyzji administracyjnej). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że "informacje o umorzeniach organ zamieszcza w Biuletynie Informacji Publicznej w Informacjach Budżetowych w sprawozdaniach". Za pismem z dnia 11 września 2023 r. organ przesłał do akt sprawy przykładowe wydruki z BIP Gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powołanej ustawy, aby uchylić się od zarzutu bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p., może kwestionować stanowisko tego podmiotu wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że Wójt Gminy [...], do którego adresowany był wniosek Skarżącego z dnia [...] lipca 2023 r., jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Informacją publiczną - w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś rodzaje takich informacji określa art. 6 u.d.i.p. nie stanowiąc jednak zamkniętego katalogu. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19; publ. CBOSA). W świetle powyższego uprawniony jest pogląd, że każda informacja dotycząca spraw załatwianych przez organ administracji publicznej i każdy wydany przez ten organ akt administracyjny jest informacją publiczną. Informacją o sprawie publicznej jest również informacja o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, a także o pomocy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 5 lit. c i g u.d.i.p.). Przenosząc powyższe uwagi na stan sprawy wskazać należy, że przedmiot wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. stanowi informację publiczną, bowiem obejmuje dane dotyczące pomocy publicznej (zwolnień podatkowych) udzielonej przez organ Gminy [...] na rzecz osób pełniących funkcje radnych oraz na rzecz członków ich rodzin. Jednocześnie jest to informacja o majątku jednostki samorządu terytorialnego i również z tych względów posiada walor informacji publicznej. Udzielając odpowiedzi w dniu 21 lipca 2023 r., iż "Urząd Gminy [...] nie dysponuje kompilacją takowych danych" organ nie rozpoznał wniosku w sposób prawidłowy, przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. w szczególności nie udostępnił żądanych informacji w ustawowym 14-dniowym terminie, nie odmówił ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, nie poinformował w sposób wyraźny i jednoznaczny, że nie posiada żądanej informacji publicznej i jednocześnie nie uwiarygodnił swego stanowiska w tym zakresie. Co istotne, na podstawie udzielonej odpowiedzi nie można przyjąć, że organ nie posiada (w ogóle) żądanych informacji. Odpowiedź może sugerować, że organ posiada żądane informacje, ale nie w postaci gotowej do udostępnienia Skarżącemu, wprost odpowiadającej treści jego wniosku. Stanowisko to wydaje się być uzasadnione w świetle informacji zamieszczanej w Biuletynie Informacji Publicznej, gdzie prezentowane są dane dotyczące udzielonej pomocy publicznej w tym wykaz podatników, którym udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty (informacja przekazana do akt sądowych za pismem Wójta Gminy [...] z dnia 11 września 2023 r.). Wskazać w związku z tym należy, że od informacji publicznej prostej, posiadanej przez organ w formie gotowej do udostępnienia, należy odróżnić informację publiczną przetworzoną, tj. taką, której udostępnienie wymaga wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że informacja publiczna przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych (por. np. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14; publ. CBOSA). W ten sposób żądana informacja staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści lub postaci, chociaż jej źródłem są materiały (informacje) znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15; z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5896/21; z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt III OSK 1233/21; publ. j.w.). Zatem w przypadku gdy organ uznaje, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna przetworzona, powinien wezwać wnioskodawcę w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. o wykazanie w zakreślonym terminie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a następnie - w zależności do uzyskanej odpowiedzi - podjąć dalsze czynności na gruncie u.d.i.p. Nie czyniąc tego organ naraża się na zarzut bezczynności. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ, udzielając odpowiedzi niejasnej, nieprecyzyjnej, mogącej sugerować, że informacje proste objęte wnioskiem znajdują się w jego posiadaniu, nie załatwił jednak wniosku Skarżącego w sposób zgodny z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Rozpoznając wniosek organ uwzględni ocenę prawną zawartą w wyroku i podejmie czynności, z których będzie jednoznacznie wynikać, czy i w jakim zakresie posiada żądane informacje publiczne. Swe stanowisko organ wyrazi precyzyjnie i wiarygodnie. W przypadku gdy organ posiada wnioskowane informacje i jednocześnie stoi na stanowisku, że mają one charakter informacji publicznych przetworzonych, wezwie Skarżącego do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w dalszej kolejności podejmie czynności w zależności od uzyskanej odpowiedzi. Jeśli natomiast organ uzna, że należy odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, to wyda decyzję administracyjną stosownie do wymogów określonych w art. 16 u.d.i.p. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że o ile zakres podmiotowy wniosku w części dotyczącej radnych Rady Gminy [...] nie budzi wątpliwości, to takie wątpliwości może nasuwać zakres wniosku odnoszący się do "ich rodzin". Pojęcie to może obejmować zarówno członków najbliższej rodziny, jak i dalszych krewnych, co może z kolei przekładać się na zakres informacji faktycznie posiadanych przez organ w żądanym zakresie. Jeżeli zatem wniosek Skarżącego w części podmiotowej dotyczącej "rodzin radnych" będzie nasuwać wątpliwości organu, to organ w celu ich wyjaśnienia, powinien wezwać Skarżącego do doprecyzowania wniosku, a następnie podjąć dalsze czynności w zależności od uzyskanej odpowiedzi. Stwierdzając bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku Sąd ocenił, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z dnia 5 sierpnia 2021r. sygn. akt Il OSK 151/21, z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2439/20; publ. CBOSA). Takie okoliczności nie zaistniały jednak w niniejszej sprawie. Bezczynność organu, w ocenie Sądu, nie wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych. Organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, lecz dokonał tego z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uchybienie przepisom prawa nie jest równoznaczne z rażącym ich naruszeniem, a tym samym nie prowadzi do stwierdzenia kwalifikowanej formy bezczynności. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził postaw do wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., o co wnioskował Skarżący i skargę w tym zakresie oddalił (art. 151 p.p.s.a.). Wskazany środek prawny Sąd stosuje bowiem fakultatywnie, co oznacza, że nie jest związany wnioskiem strony - ani co do rodzaju zastosowanego środka, ani co do wysokości wnioskowanej kwoty. I jakkolwiek organ dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie, to nie było potrzeby nakładania środka represyjnego, czy dyscyplinującego, mającego na celu zapobieżenie podobnym naruszeniom w przyszłości. Okoliczności faktyczne sprawy, w ocenie Sądu, tego nie wymagały. Z tych przyczyn, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie stosownie do art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 4 sentencji wyroku.