II SAB/Wa 544/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów prawa 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego A. N. sumę pieniężną w wysokości 1200 (tysiąc dwieście) złotych.

A. N. (wnioskodawca, skarżący) wnioskiem z [...] lipca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.; dalej ustawa zaopatrzeniowa). Wniosek skarżącego wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] lipca 2017 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącego, że na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) jego wniosek nie zostanie rozpoznany w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Organ wyjaśnił, że niedotrzymanie terminu wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Między innymi wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem czy wnioskodawca pobiera obecnie świadczenia emerytalne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Ponadto ustalenia będzie wymagało, czy podlega on (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom art. 15c ww. ustawy. W przypadku potwierdzenia powyższego organ wystąpi do IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ również wystąpi do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub ich następców prawnych, z prośbą o weryfikację okresów jego służby pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazano, że rozpoznanie wniosku w ocenie organu winno nastąpić do dnia [...] marca 2018 r. W dniu [...] sierpnia 2017 r. organ wystosował do Dyrektora ZER MSWiA w [...] pismo z prośbą o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz za jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach. Ponadto organ poprosił o przekazanie kopii decyzji emerytalnej na potrzeby prowadzonego postępowania. W odpowiedzi na powyższe pismo ZER informacją z dnia [...] sierpnia 2017 r. wskazał, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej oraz że został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] w dniu [...] stycznia 2004 r. W dalszej kolejności, przy piśmie ZER, przekazano również organowi kopie decyzji emerytalnych z załącznikiem o okresach służby oraz otrzymaną z IPN informację. Pismem z [...] stycznia 2018 r. organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji czy wnioskodawca pobiera emeryturę. Następnie pismem z [...] stycznia 2018 r. adresowanym do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, organ wniósł o przekazanie materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, czy wnioskodawca spełnia wynikające z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wymogi (przesłanki) do wyłączenia wobec niego stosowania art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Organ zwrócił się z wnioskiem o przekazanie informacji o przebiegu służby byłego funkcjonariusza do dnia 31 lipca 1990 r. - w szczególności: okresy służby, nazwy formacji, jednostki organizacyjne, komórki organizacyjne, zajmowane stanowiska, pełnione funkcje. Pismem z [...] lutego 2018 r. IPN przedstawił przebieg służby skarżącego. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. Komendant Główny Policji przesłał wynik analizy przebiegu służby wnioskodawcy po 12 września 1989 r. pod kątem wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że na podstawie art. 10 i art. 81 k.p.a., ma prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz może zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Organ w dniu [...] listopada 2018 r. przedłużył również termin prowadzenia postępowania do dnia [...] maja 2019 r., z uwagi na konieczność dokonania wnikliwej analizy przedmiotowej sprawy. W dniu [...] lipca 2020 r. skarżący wystosował do organu ponaglenie działając na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie. Domagał się: 1. zobowiązania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek w terminie miesiąca. 2. zasądzenia, od strony przeciwnej, kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. W dniu [...] września 2020 r. organ nadesłał do Sądu decyzję z dnia [...] września 2020 r. nr [...] będącą rozpatrzeniem wniosku skarżącego z [...] lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznaniu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 149 § 6 P.p.s.a. Oceniając skargę przez pryzmat powołanych przepisów tut. Sąd doszedł do konkluzji, iż skarga jest dopuszczalna. Przed jej wniesieniem skarżący wystąpił bowiem do organu z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził także, że skarga jest zasadna. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością, przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi, Sąd bierze zaś pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] lipca 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu [...] stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności czy przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa dopiero w dniu [...] września 2020 r. została zakończona poprzez wydanie decyzji nr [...] - taką informację o wydaniu decyzji Sąd otrzymał od organu w odpowiedzi na skargę. Czynności podejmowane przez organ wskazane w pierwszej części uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może więc budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że czynności były podejmowane przez organ w znacznych odstępach czasu, a od dnia zawiadomienia skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy do wydania decyzji upłynęło około dwa i pół roku. Reasumując zdaniem Sądu czynności podejmowane przez organ w niniejszym postępowaniu nie były zintensyfikowane, co spowodowało, że postępowanie w tej sprawie było prowadzone w sposób przewlekły. Do dnia wydania w niniejszej sprawie decyzji upłynęło ponad 28 miesięcy. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa również nie została przez organ załatwiona, co stanowi swoisty obraz terminowości i rzetelności działania organu a także szacunku dla strony postępowania. Sąd podkreśla, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania przepisów. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności czy przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ działał przewlekle w zakresie rozpoznania wniosku, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro od daty wniosku do dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie minęło ponad 37 miesięcy. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. jest oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w toku postępowania sądowoadministracyjnego (na etapie przekazywania skargi do Sądu) wniosek strony skarżącej został rozpatrzony, w konsekwencji należało więc uznać zgodnie z treścią art. 149 § 1 P.p.s.a., że organ pozostawał w przewlekłości, jednak Sąd nie zobowiązał go do rozpatrzenia wniosku skarżącego, gdyż do jego rozpatrzenia doszło po wniesieniu skargi na przewlekłość. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku strony w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa art. 149 § 1 a P.p.s.a. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo. Użycie zaś w tym przepisie spójnika "lub" dowodzi, że sąd może wymierzyć organowi grzywę i jednocześnie przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16; publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1.200 złotych) Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego, a także okoliczność, że stronie zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne, co stawia go niewątpliwie w trudniej sytuacji bytowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji, nie zobowiązał organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego, gdyż wniosek ten został rozpoznany na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podstawą przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a.. ----------------------- 3