II SAB/Wa 536/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2019 r. sprawy ze skargi L. P. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia odwołania L. P. z dnia [...] marca 2018 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem p.o. Zastępcy Naczelnika Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia [...] marca 2018 r. [...] L. P. został poinformowany, iż Komisja powołana decyzją Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie powołania komisji i określenia zasad udzielaniu płatnych urlopów dodatkowych policjantom pełniącym służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, dokonała oceny i negatywnie zaopiniowała wniosek Dowódcy Samodzielnego Pododdziału Antyterrorystycznego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o przyznanie mu płatnego urlopu dodatkowego za służbę pełnioną w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia policjanta za rok 2017. Wskazana korespondencja została doręczona L. P. w dniu [...] marca 2018 r. Wystąpieniem z dnia [...] marca 2018 r. zatytułowanym "odwołanie" L. P. wniósł do Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], o "(...) zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie mi 13 dni płatnego urlopu dodatkowego o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 3a w zw. z § 13 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 roku (...)". Wskazane wyżej odwołanie, jak wyjaśnił organ, zostało potraktowane jako skarga wniesiona w trybie działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.) (dalej zwanej K.p.a.) i w tym trybie było procedowane. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. L. P. złożył "zażalenie (ponaglenie) na bezczynność organu" w rozpoznaniu odwołania z [...] marca 2018 r. L. P. w dniu [...] lipca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w zakresie nierozpatrzenia odwołania od "decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2018 r. [...]" domagając się: 1. zobowiązania Komendanta Głównego Policji w Warszawie do wydania decyzji obligującej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do przyznania płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia; 2. uchylenia w całości decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2018r., o numerze [...] mające istotny wpływ na wynik sprawy; 3. zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze L. P. wskazał m.in., iż "(...) Do dnia dzisiejszego nie otrzymałem pomimo wymogu wynikającego z art. 37 § 5 kpa rozpatrzenia wniesionego zgodnie z przepisami kpa zażalenia. W związku z tym oraz przytoczonymi argumentami merytorycznymi wnoszę jak w sentencji oraz o rozstrzygnięcie kwestii przyznania mi płatnego urlopu dodatkowego i stwierdzam, że skarga jest w pełni zasadna (...)". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że sporne odwołanie rozpoznawał w trybie postępowania skargowego, o czym pismem z dnia [...] lipca 2018 r. [...] L. P. został poinformowany. Wskazano też, iż istotą uregulowanych w dziale VIII K. p. a. skarg jest uruchomienie jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym, kończącego się czynnością materialno-techniczną - zawiadomieniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1998 r. sygn. akt III SA 1636/97 niepubl., cyt. za M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, (Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz, Zakamycze 2000, str. 1025). A zatem rozdział strzygnięcie takiej skargi nie następuje drogą decyzji, lecz czynności materialno-technicznej - zawiadomienia, nie mającego charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego, a zatem nie podlegającego kontroli instancyjnej. Zawiadomienie takie wywiera trojakie skutki: zakończenie postępowania skargowego w odniesieniu do sprawy, która była jej przedmiotem, możliwość wniesienia kolejnej skargi będącej wynikiem niezadowolenia ze sposobu załatwienia pierwszej skargi (art. 227 K.p.a.) oraz możliwość zastosowania trybu i określonego w art. 239 K.p.a., który stanowi, iż w przypadku gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, została uznana za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności - organ właściwy do jej rozpatrzenia może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy - bez zawiadamiania skarżącego. W kontekście powyższego wskazano też, że zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Mając na względnie powyższe, stwierdzono, iż skarga wniesiona na bezczynność Komendanta Głównego Policji powinna na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zostać odrzucona jako, że sprawy z rozdziału VIII nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt IIGSK 1473/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania strony. Kluczowe znaczenie miało więc ustalenie tego, czy organ w sposób procesowy ustosunkował się do odwołania strony z dnia [...] marca 2018 r. Analiza akt administracyjnych prowadzi do konkluzji, iż przedmiotem spornego dowołania z [...] marca 2018 r. było z całą pewnością pismo z dnia [...] marca 2018r. informujące o rezultacie oceny wniosku o udzielenie stronie dodatkowego urlopu za służbę pełnioną w warunkach szkodliwych dla zdrowia. Poza sporem pozostawało również to, że odwołujący się, traktował owo pismo z [...] marca 2018 r. jako decyzję administracyjną wydaną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], o czym świadczy zarówno oznaczenie skarżonego aktu dokonane w omawianym odwołaniu, jak też wnioski procesowe wyartykułowane w nim przez stronę. W świetle powyższego organ administracji do którego wpłynęło w/w odwołanie, winien albo rozpoznać je merytorycznie, albo wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Każdej z w/w czynności powinien zaś dokonać w terminie miesiąca, stosownie do wymogu art. 35 § 3 K.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie świadczy jednakże o tym, ze organ nie podołał w/w obowiązkowi w ustawowym terminie. Nie wydał bowiem ani postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania ani nie wydał rozstrzygnięcia załatwiającego merytorycznie dowołanie. Biorąc więc pod uwagę fakt, że niniejsza skarga na bezczynność wpłynęła do organu w czasie, gdy organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu odwołania z [...] marca 2018 r. nie zachodziła podstawa do oddalenie skargi. W świetle powyższego, uznając za zasadną konkluzję skarżącego, iż organ, popadł w bezczynność w rozpoznaniu odwołania, bowiem nie ustosunkował się do niego w sposób procesowy (o zaistnieniu takiej okoliczności Sąd nie został poinformowany przed wydaniem wyroku), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.). Zestawiając ze sobą datę złożenia odwołania z datą odpowiedzi wskazującą tryb procedowania organu, a także biorąc pod uwagę iż bezczynność nie była wynikiem złej woli organu a jedynie skutkiem niedopatrzenia, tut. Sąd doszedł do przekonania, iż nieudzielenie wnioskodawcy procesowej odpowiedzi na zgłoszone odwołanie, nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie bezczynności jako bezczynności mającej cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) czemu dał wyraz w pkt 2 wyroku. Na marginesie koniecznym podkreślenia było to, że organ nie mógł skutecznie uwolnić się od zarzutu bezczynności podnosząc, iż sporne odwołanie traktował jako skargę wywiedzioną w trybie opisanym w Dziale VIII K.p.a. Z treści odwołania nie wynikała bowiem intencja skarżącego, by organ rozpoznał je w w/w trybie. Wręcz przeciwnie, jak to już podkreślono na wstępie niniejszego uzasadnienia, cała treść odwołania z [...] marca 2018 r. świadczyła o tym, iż strona wniosła je od pisma z [...] marca 2018 r. które traktowała jak decyzję administracyjną. Tak więc procedowanie przez organ w trybie Działu VIII K.p.a. nie zwalniało go od zajęcia procesowego stanowiska odnośnie odwołania od decyzji. Dodatkowo biorąc pod uwagę wnioski skarżącego sformułowane w niniejszej skardze wyjaśniania wymagało to, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność, może badać jedynie tę kwestię, tj. to, czy organ dokonał stosownej czynności procesowej i czy uczynił to w ustawowym terminie. Poza zakresem kognicji Sądu w niniejszym postępowaniu pozostaje zaś ocena merytorycznej poprawności aktu objętego odwołaniem z [...] marca 2018 r.