II SAB/Wa 533/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi S.C. na bezczynność Banku Gospodarstwa Krajowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

Pismem z 31 maja 2025 r. S. C.; zwany dalej "skarżącym" skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Banku Gospodarstwa Krajowego polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] maja 2025 r. w zakresie udostępnienia informacji dotyczącej gotowości Gminy [...] do zaciągnięcia długoterminowych pożyczek w Banku Gospodarstwa [...] w 2025 r., które miałyby być realizowane w ramach Krajowego Planu Odbudowy (KPO), w szczególności z programu wspierającego zieloną transformację miast. Zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, oraz niezałatwienie wniosku w sposób merytoryczny, tj. poprzez udzielenie informacji wymijającej i opartej na błędnej interpretacji przepisów prawa, zamiast udostępnienia żądanej informacji lub wydanie decyzji o jej odmowie, 2. art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez faktyczne zaniechanie udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej, dotyczącej działalności Gminy [...] oraz BGK jako podmiotu zaangażowanego w dystrybucję środków publicznych, 3. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione uniemożliwienie mu realizacji konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne, 4. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 1646 z późn. zm.) poprzez ich błędną i rozszerzającą wykładnię zawartą w piśmie z 30 maja 2025 r., co skutkowało pozornym załatwieniem sprawy i w konsekwencji bezczynnością w zakresie merytorycznego jej rozstrzygnięcia. W związku z tym wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jej udzielenie w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu sądowego oraz ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że wniosek z [...] maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczył gotowości Gminy [...] do zaciągnięcia długoterminowych pożyczek w BGK w 2025 r. w ramach Krajowego Planu Odbudowy w zakresie konkretnych projektów i obejmował żądanie informacji o datach złożenia wniosków pożyczkowych przez Gminę, udostępnienia kopii tych wniosków wraz z załącznikami, kopii korespondencji oraz informacji o etapie procedowania. W odpowiedzi z 30 maja 2025 r. sygn. [...] organ poinformował, że nie może udostępnić żądanych informacji, powołując się na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz tajemnicę bankową wynikającą z art. 104 ust. 1 ustawy - Prawo bankowe. Jego zdaniem powyższe stanowisko Banku Gospodarstwa Krajowego; zwanym dalej "BGK" jest bezzasadne i świadczy o bezczynności w zakresie prawidłowego załatwienia sprawy. Informacje, których dotyczył wniosek, mają charakter publiczny, gdyż dotyczą działalności jednostki samorządu terytorialnego (Gminy [...]) w sferze pozyskiwania środków na realizację zadań publicznych, a także działalności BGK jako banku państwowego zaangażowanego w dystrybucję środków z Krajowego Planu Odbudowy. Powołanie się na tajemnicę bankową jako podstawę odmowy udzielenia informacji o samym fakcie złożenia wniosku przez gminę, jego treści (wniosek dotyczy projektów publicznych), czy korespondencji urzędowej, jest nadużyciem prawa i próbą obejścia przepisów u.d.i.p. Tajemnica bankowa nie może stanowić przesłony dla braku transparentności w gospodarowaniu środkami publicznymi i pozyskiwaniu na ten cel finansowania przez podmioty publiczne. Działania Gminy [...] w zakresie ubiegania się o pożyczki z KPO oraz działania BGK w zakresie obsługi tych wniosków są działaniami w sferze publicznej, podlegającymi społecznemu nadzorowi. W związku z powyższym pismo organu z [...] maja 2025 r. odmawiające udzielenia informacji z powołaniem się na tajemnicę bankową, w tak szerokim zakresie, stanowi uchylenie się od merytorycznego rozpoznania wniosku. Nie jest to prawidłowe załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów u.d.i.p., które nakazują udzielenie informacji lub wydanie decyzji odmownej opartej na rzeczywistych, ustawowych przesłankach ograniczenia prawa do informacji. Błędna interpretacja przepisów o tajemnicy bankowej i jej nieadekwatne zastosowanie do całości żądanych informacji (w tym np. do samego faktu wpłynięcia wniosku od gminy) sprawia, że odpowiedź BGK ma charakter pozorny i nie może być uznana za realizację obowiązków wynikających z u.d.i.p. Podkreślił, że wniosek o informację publiczną był motywowany uzasadnionymi obawami co do prawidłowości i terminowości działań Gminy [...], a dostęp do informacji jest kluczowy dla zapewnienia transparentności działań administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że podtrzymuje w całości argumentację zawartą w piśmie z 30 maja 2025 r., w którym podał, że żądane informacje są objęte tajemnicą bankową w związku z czym nie może ich udostępnić. Odnosząc się do powyższego BGK wskazał, że czynności podejmowane w ramach Krajowego Planu Odbudowy (dalej: KPO) są czynnościami bankowymi zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo bankowe, tj. czynnością bankową jest udzielanie pożyczek pieniężnych. W konsekwencji czynności bankowe dokonywane przez BGK są objęte tajemnicą bankową. W ramach KPO BGK oferuje szereg produktów (https. [...]) jednym z nich jest Pożyczka wspierająca zieloną transformację miast (https[...]). Jak wskazano na przywołanej stronie - "Pożyczka wspierająca zieloną transformację miast jest finansowana ze środków Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO). Udzielają jej na podstawie Umowy o powierzeniu zawartej [...] kwietnia 2024 r. z Instytucją Odpowiedzialną za realizację Inwestycji (101). Dla Inwestycji B3.4.1. z KPO "Inwestycje na rzecz kompleksowej zielonej transformacji miast" rolę tę pełni minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego." BGK przyjął, że wskazane przez skarżącego projekty związane są z ww. produktem. Niezależnie jednak od produktu Bank zobowiązany jest do zachowania tajemnicy bankowej - przy czym wprost "pożyczka" wskazuje na to, że mamy do czynienia z czynnościami bankowym. W konsekwencji BGK nie może udzielić żądanych przez wnioskodawcę informacji. Ujawnienie danych objętych tajemnicą bankową, niezależnie od ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej Banku, jest zagrożone sankcjami karnymi, o których mowa w art. 171 ust. 5 ustawy – Prawo bankowe. Pismem z 16 lipca 2025 r. skarżący podtrzymał skargę i wskazał, że pismo z 30 maja 2025 r., w którym organ podał, iż udzielanie pożyczek, nawet w ramach programów rządowych, stanowi czynność bankową, a wszelkie związane z tym informacje są objęte tajemnicą w myśl art. 104 ustawy – Prawo bankowe, nie stanowiło załatwienia wniosku w żadnej określonej w u.d.i.p. formie. Było to jedynie "stanowisko", które nie podlegało zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji. Poprzez niewydanie decyzji administracyjnej organ pozbawił go prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji uniemożliwił merytoryczną kontrolę. Taka forma działania jest klasycznym przykładem bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Skarga oceniana według podanych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie - por. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08, z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. Natomiast z bezczynnością organu (podmiotu obowiązanego) mającego udzielić informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminach przewidzianych w art. 13 u.d.i.p. organ (podmiot obowiązany) takiej czynności nie podejmie, względnie nie wyda decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji lub nie poinformuje strony o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, wniosek o dostęp do informacji powinien zostać rozpoznany w innym trybie, bądź wnioskowanej informacji nie posiada. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynność Banku Gospodarstwa Krajowego w załatwieniu wniosku strony z [...] maja 2025 r. o udostępnienia informacji publicznej w zakresie gotowości Gminy [...] do zaciągnięcia długoterminowych pożyczek w KPO. Skarżący zarzuca, że wnioskowana informacja publiczna nie została udostępniona w ustawowym terminie ponieważ pismem z 30 maja 2025 r. organ powołując się na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104 ust. 1 Prawa bankowego poinformował, iż przedmiotowa informacja stanowi tajemnicę bankową. Bezsporne jest zatem, że BGK podjął w wymaganym terminie 14 dni czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), lecz spór dotyczy kwestii, czy załatwił sprawę zgodnie z przepisami u.d.i.p. Nie budzi wątpliwości, że w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Bank Gospodarstwa Krajowego jest podmiotem realizującym zadania publiczne i gospodaruje majątkiem publicznym. Jako bank państwowy wspiera politykę gospodarczą Rady Ministrów, rządowe programy społeczno-gospodarcze, w tym poręczeniowo-gwarancyjne lub w zakresie współpracy rozwojowej oraz programów samorządności lokalnej i rozwoju regionalnego, obejmujących projekty realizowane m.in. z wykorzystaniem środków publicznych (art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego /t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 195/). Prezes Zarządu reprezentuje BGK na zewnątrz (art. 10 ust. 8 tej ustawy). BGK nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów K.p.a. lecz podmiotem obowiązanym na podstawie przepisów u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Implikuje to określone konsekwencje. Podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej niebędące organami władzy publicznej, analogicznie do organów władzy publicznej, zobowiązane są stosować reguły udostępniania informacji publicznej. Jednakże w sytuacji wydawania rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, są traktowane jako organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, o których mowa w art. 1 pkt 2 K.p.a. W kontekście wydawania rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji publicznej należą, w ujęciu proceduralnym, do grupy innych niż organy administracji publicznej organów państwowych oraz innych podmiotów, które są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (albo załatwianych milcząco). W stosunku do rozstrzygnięć tych podmiotów o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ustawodawca nie posłużył się wprost pojęciem decyzji. Odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 16 u.d.i.p., zawierającego z kolei odesłanie do stosowania do decyzji o odmowie udostępnienia informacji (o umorzeniu postępowania) przepisów K.p.a., sprawia jednak, iż rozstrzygnięcia w tym przedmiocie podmiotów niebędących organami władzy publicznej mają w istocie charakter decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a. Odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej przepisu art. 16 u.d.i.p., oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, ewentualnie nie zostaną opatrzone jakąkolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. oraz w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zakresie, w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej (patrz wyrok WSA w Poznaniu z 7 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 28/13). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż kwestionowana przez skarżącego pisemna odpowiedź BGK z 30 maja 2025 r. na wniosek skarżącego z [...] maja 2025 r. stanowi w istocie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104 ust. 1 Prawa bankowego. BGK w tym rozstrzygnięciu stwierdzi, iż żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona, gdyż stanowi tajemnice bankową. Z treści przedmiotowej odpowiedzi wynika, iż zawiera ona niezbędne, konstytutywne elementy decyzji administracyjnej, dzięki którym stanowisko przedstawione w piśmie jest decyzją, tj. oznaczenie organu, określenie stron, rozstrzygnięcie (osnowa) oraz podpis. Ponadto zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz wyczerpujące pouczenie co do sposobu jej zaskarżenia: " Zgodnie z art. 17 ust. 2 UDIP wnioskodawca może wystąpić o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego pisma. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania o którym mowa w art. 16 UDIP. (...) niewniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zamyka wnioskodawcy drogi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy wnieść za pośrednictwami banku w terminie 30 dni od dnia doręczenia niemniejszego stanowiska . Wpis od skargi jest stały i wynosi 200 zł". Odnosząc się zatem do zarzutu, iż BGK dopuścił się bezczynności należy wskazać, że podmiot obowiązany w przedmiotowej sprawie nie jest bezczynny. Wbrew stanowisku skarżącego, jak to wskazano powyżej, podmiot obowiązany wydał w sprawie decyzję w wymaganym ustawowo terminie. Zatem zrealizował obowiązek informacyjny w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. Dodatkowo należy wskazać, że rozpoznając skargę na bezczynność Sąd nie ocenia merytorycznego sposobu rozpatrywania i załatwienia sprawy przez organ administracyjny, a jedynie to, czy organ ten pozostaje w zwłoce. Poza kontrolą sądową w niniejszym postępowaniu pozostawała decyzja BGK z [...] maja 2025 r., a zatem i ocena, czy wspomniana decyzja jest prawidłowa, czy też nie. Istotne jest tylko to, że w przedmiotowej sprawie w wymaganym terminie decyzja została podjęta. Zaś strona niezadowolona z jej treści miała możliwość poddania jej kontroli instancyjnej lub sądowej, o czym została pouczona. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).