II SAB/Wa 524/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J.M. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Skarżący - J. M. pismem z 9 lipca 2020r., powołując się na ustawę z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1429 ze zm., zwana dalej "u.d.i.p.") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: "ZUS") o udzielenie informacji dotyczących kwoty wpłaconych przez pracodawców Skarżącego składek na ubezpieczenia społeczne od 1 stycznia 1969r. do 1 stycznia 1980r. 2. ZUS w piśmie z 14 lipca 2020r. poinformował Skarżącego, że informacje o które wnioskował wiążą się prywatnym interesem Skarżącego, więc też nie stanowią informacji publicznej i nie mogą zostać udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej. ZUS powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 września 2018r. sygn. akt I OSK 1359/18), z których wynika, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Przy pomocy u.d.i.p. nie można też starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. U.d.i.p. nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. ZUS wskazał też, że stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z: 4 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 430/14, 30 października 2012r. sygn. akt I OSK 1696/12, 30 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 617/14, 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 769/12) i w literaturze (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku NSA z 4 sierpnia 2015r. sygn. akt I OSK 1638/14 "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2016, nr 4, s. 171 i nast.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 25, 68; M. Jabłoński Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). ZUS powołał się też na wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2017r. sygn. akt II SAB/Wa 248/17, w którym stwierdzono, że prawo dostępu do informacji publicznej nie może stanowić instrumentu do poszukiwania dowodów w sprawie indywidualnej. U.d.i.p. nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. 3. Skarżący złożył pismem z 25 sierpnia 2020r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zaniechanie ZUS, polegające na nieudzieleniu informacji zgodnie z wnioskiem. Skarżący zarzucił, że ZUS błędne uznał, że ww. zapytanie nie stanowi informacji publicznej, gdy dotyczyło ono składek o charakterze publiczno-prawnym i działań Skarbu Państwa, działającego jako pracodawca i ZUS. Składkami tymi dysponował ZUS (Skarb Państwa), jak pracodawca Skarżącego (podmiot Skarbu Państwa). Doszło więc do naruszenia art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 u.d.i.p. Skarżący wniósł o zobowiązanie ZUS do udzielenia informacji publicznej przez odpowiedź na pytania zawarte we wniosku. ZUS unika bowiem odpowiedzi na zadane pytanie i co ciekawe w postępowaniach administracyjnych ZUS twierdził zgoła, co innego i nie udzielał ww. informacji. 4. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł alternatywnie o jej odrzucenie, gdyż sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych, albo o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w piśmie z 14 lipca 2020r. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 2. Sąd wyjaśnia, że rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie bowiem do art. 119 pkt 4 sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie zaś z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd stwierdza ponadto, że w myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu, czyli w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. P.p.s.a. Sąd stwierdza ponadto, że Skarżący wniósł skargę na zaniechanie wydania informacji publicznej, żądając zobowiązania ZUS do udzielenia informacji publicznej przez odpowiedź na pytania zawarte we wniosku. Tym samym, wbrew stanowisku Prezesa ZUS, zawartemu w odpowiedzi na skargę, wniesiona przez Skarżącego skarga była dopuszczalna w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., gdyż Skarżący wystąpił do organu z ww. wnioskiem w trybie u.d.i.p., a przepisy tej ustawy mogą stanowić podstawę prawną do działania organów administracji publicznej, podobnie, jak wynikła w związku z ich stosowaniem bezczynność lub przewlekłość. 3. Sąd, przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdza, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ: - będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), - nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie - nie informuje wnioskodawcy bez zbędnej zwłoki, czyli nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle akt sprawy wątpliwości Sądu nie budzi okoliczność, że organ, kierując do Skarżącego pismo z 14 lipca 2020r., udzielił Skarżącemu odpowiedzi na ww. wniosek z 9 lipca 2020r. (wpływ do ZUS 13 lipca 2020r.) w terminie przewidzianym w u.d.i.p. Z ww. pisma organu wynikał, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W tym kontekście zdaniem Sądu nie można przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności. Organ bez zbędnej zwłoki podjął działania w sprawie wszczętej ww. wnioskiem Skarżącego, informując w terminie czternastodniowym, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Informacją publiczną, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacja ta podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. Przykładowy katalog danych stanowiących informację publiczną, które podlegają udostępnieniu, zawiera art. 6 u.d.i.p., więc do prawidłowego ustalenia znaczenia pojęcia informacji publicznej konieczne jest sięgnięcie do Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie ww. przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej i wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazane podmioty. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których ww. podmioty używają do zrealizowania powierzonych im prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio (por. np. wyroki NSA z: 16 marca 2009r. sygn. akt I OSK 1277/08; 15 września 2016r. sygn. akt I OSK 343/15; 25 października 2016r. sygn. akt I OSK 469/15 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Funkcjonalna wykładnia treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że ustawa ta ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej i umożliwiać społeczną kontrolę tych działań. Tym niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest przy tym pogląd, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 stycznia 2017r. sygn. akt IV SAB/Po 122/16). Aby żądana informacja uzyskała walor informacji publicznej, musi dotyczyć "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. U.d.i.p. ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. NSA w wyroku z 4 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 430/14, wskazał, że u.d.i.p. ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. NSA w wyroku z 30 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 617/14 wyjaśnił, że u.d.i.p. nie służy do uzyskiwania informacji przydatnych w indywidualnych sprawach, których celem jest dochodzenie określonych roszczeń. Do wniosków dotyczących spraw indywidualnych, w których stroną jest lub może być wnioskodawca, nie stosuje się u.d.i.p. 4. Sąd, mając powyższe przepisy u.d.i.p. na względzie oraz biorąc pod rozwagę wypracowane na ich podstawie stanowisko judykatury, które w pełni podziela, stwierdza, że w sprawie istotna była odpowiedź na pytanie, czy ww. wniosek Skarżącego, w którego treści powołano się na przepisy u.d.i.p., dotyczył informacji publicznej, czy też był to wniosek dotyczący informacji w sprawie prywatnej, tak jak przyjął organ administracyjny. Sad podziela stanowisko organu, wynikające z ww. pisma z 14 lipca 2020r., że treści ww. wniosku Skarżącego z 9 lipca 2020r. wskazuje, że żądane informacje, jakkolwiek dotyczą składek ZUS, są ściśle związane z interesem Skarżącego i dotyczą Jego prywatnej sprawy oraz mają służyć Jego indywidualnym potrzebom. Skarżący dąży bowiem do uzyskania odpowiedzi, jaką kwotę wpłacili do ZUS pracodawcy Skarżącego od 1 stycznia 1969r. do 1 stycznia 1980r. tytułem ubezpieczeń społecznych. Prawidłowo w związku z tym organ uznał, że informacje te nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Nie mają one bowiem znaczenia dla szerszego kręgu obywateli, a celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych do sprawdzenia działań organu administracyjnej w prywatnej sprawie, która może wiązać się ewentualnymi roszczeniami wobec Skarbu Państwa. 5. Sąd w tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 i art. 132 P.p.s.a., oddalił skargę.