II SAB/Wa 517/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania punktu 3 wniosku skarżącego Z. S. z dnia [...] maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 100 (słownie sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z [...] maja 2023 r. Z.S. (dalej jako "skarżący") wystąpił do Wójta Gminy S. (dalej jako "organ" lub "Wójt") o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1.Czy to przy pomocy WSA mam otrzymać ostateczną odpowiedź sprawy z ubiegłego roku dotyczącej wycinki dwóch topoli w K. przy drodze gminnej? 2. Proszę o kopię protokołu z posiedzenia komisji rady w sprawie usunięcia topoli w K. 3. Proszę o kopię opłaconej faktury za wymianę lamp ulicznych w całym terenie gminy z wyszczególnieniem ilości wymienionych lamp 4. Proszę o kopię pisma z E. – operator z [...] stycznia 2023 r. dotyczącego wycinki topoli w K. 5. Kiedy przy drodze L. – S. w miejscu przylegającym do głębokich wykopów po byłej żwirowni zostaną zamontowane bariery bezpieczeństwa względem użytkowników drogi ? 6. Strasząca swoim wyglądem wiata przystankowa w S. – K. czy będzie wreszcie naprawiona lub rozebrana ? - proszę o datę realizacji. Pismem z [...] czerwca 2023 r. Wójt w odpowiedzi na powyższy wniosek skarżącego udzielił następujących informacji: Ad. 1. Dwie topole rosnące przy drodze gminnej w miejscowości K. nie zostaną usunięte, ponieważ są w dobrym stanie fitosanitarnym i nie zagrażają bezpieczeństwu mieszkańców. Ad. 2 W załączeniu kopia protokołu z posiedzenia Komisji Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska. Ad. 3 Zgodnie z zawartą umową z dnia [...] września 2021 r. płatność została rozłożona na miesięczne płatności na okres 96 miesięcy. Ad. 4 W załączeniu udostępniam kopię pisma od E. - operator z dnia [...] stycznia 2023 r. Ad. 5 Nie planuje się montażu barier bezpieczeństwa przy drodze L. – S.. Ad. 6 Nie jest planowana wymiana przedmiotowej wiaty przystankowej. Pismem z [...] sierpnia 2023 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Wójta w sprawie rozpatrzenia, m.in. wniosku z [...] maja 2023 r., zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.). Podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o: 1) zobowiązanie Wójta do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa 3) zasądzenie od organu - na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł 4) zasądzenie od organu - na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że skarżący w szeroko i dobrze pojętym interesie publicznym i społecznym zwracał się do organu z wnioskami z [...] listopada 2022 r., [...] stycznia 2023 r., [...] maja 2023 r. i [...] lipca 2023 r. o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej Przedmiotem tych wniosków było: 1) uzyskanie informacji dotyczącej wycinki topoli w K., którą zainicjował skarżący, 2) żądanie kopii protokołu z posiedzenia Komisji Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska, 3) żądanie informacji w zakresie starań Gminy dla pozyskania inwestora zainteresowanego uruchomieniem na terenie Gminy Marketu Spożywczego dla potrzeb mieszkańców Gminy, 4) żądanie informacji w zakresie usunięcia zagrożenia przez stare ogromne topole przy ul. Z., 5) informacja dotycząca kosztów przy wymianie lamp ulicznych na terenie Gminy, 6) kosztów oświetlenia poniesionych przez budżet Gminy w 2021 r., 7) żądanie kopii pism z Urzędu Gminy S. kierowanych do E., 8) żądanie kopii faktury na kwotę 3.082.630,32 zł, w ilości 527 szt., 9) ponownie żądanie kopii protokołu z posiedzenia Komisji Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska dot. wycinki topoli w K., 10) ponownie żądanie informacji w zakresie usunięcia zagrożenia przez stare ogromne topole przy ul. Z., 11) informacji dotyczących uregulowania czasu włączania i wyłączania lamp ulicznych, 12) informacji dotyczącej usunięcia znaków drogowych po remoncie drogi L. -S., 13) informacji dotyczącej złego stanu wiaty przystankowej w K., 14) informacji dotyczącej zamontowania bariery bezpieczeństwa na odcinku drogi L. – S. przylegającej do wyrobiska, 15) ponownie i kolejne już po raz trzeci żądanie kopii protokołu z posiedzenia Komisji Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska dot. wycinki topoli w K., 16) żądanie kopii faktury na kwotę 3.082.630,32 zł, w ilości 527 szt., 17) żądanie kopii pisma z E. z [...] stycznia 2023 r., 18) kolejne i ponowne żądanie informacji dotyczącej zamontowania bariery bezpieczeństwa na odcinku drogi L. – S. przylegającej do wyrobiska, 19) kolejne i ponowne żądanie informacji dotyczącej złego stanu wiaty przystankowej w K., 20) żądanie kopii umowy zawartej na wymianę lamp ulicznych, 21) żądanie informacji dotyczących ilości opraw oświetleniowych, które zostały wymienione w ostatnim okresie na terenie gminy S., 22) kolejne już i ponowne żądanie informacji dotyczącej zamontowania bariery bezpieczeństwa na odcinku drogi L. – S. przylegającej do wyrobiska. Autor skargi wskazał, że zestawienie wniosków i udzielonych odpowiedzi wykazuje jednoznacznie lekceważący stosunek organu do skarżącego, do społeczeństwa, wnioski bowiem dotyczą spraw i potrzeb społeczeństwa, gospodarowania mieniem gminnym bezpieczeństwa ludzi i mienia. Tym samym, organ wykazuje lekceważenie ustaw i potrzeb społecznych. Lakoniczność udzielanych odpowiedzi, sprzecznych, niejasnych zmierzających do zniechęcenia skarżącego do dociekania i uzyskania pełnych, istotnych dla lokalnej społeczności spraw nie ma nic wspólnego z realizacją postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przytoczone i załączone kopie dokumentów składanych ze strony skarżącego, jak i ze strony organu świadczą o bezczynności organu - podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, pomimo formalnej odpowiedzi, której treści godzą w powagę organu administracji publicznej, od którego pochodzą, a ponadto stanowią świadectwo ignorancji spraw obywatelskich, ich praw i wolności ustawowych i konstytucyjnych. W ocenie skarżącego, mając na względzie przytoczony stan faktyczny, a także załączone kopie dokumentów należy uznać, że organ stwarza jedynie pozory udzielania informacji publicznej, które uznać należy za sprzeczne z ustawą, a tym samym świadczą o bezczynności organu. Skoro zatem organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie należytego rozpoznania wniosków skarżącego, tj. nie została mu udostępniona rzetelna wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownych w zakresie udostępnienia takiej informacji, oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wskazał, że załączony do wniosku materiał dowodowy wyraźnie wskazuje że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności organu. Na każdy wniosek skarżący otrzymywał odpowiedzi mimo, że wśród tych wniosków były materie które sensu stricte informacjami publicznymi nie były gdyż nie dotyczyły sfery faktów a zwracały się o ocenę organu czy jego opinię. Takie pytania jako, że nie dotyczą faktów zgodnie nie są informacjami publicznymi, jednakże organ wyjaśniał skarżącemu nurtujące go sprawy. Jak wynika z załączonych odpowiedzi były one każdorazowo skarżącemu udzielane natomiast w odczuciu subiektywnym nie były one dla skarżącego zadawalające. Wnioski o informacje dotyczyły m.in. wycinki drzew, oświetlenia w gminie, czy ustawienia znaków drogowych - organ udzielając odpowiedzi przedstawiał stanowisko strony samorządowej które nie zawsze było zbieżne ze stanowiskiem skarżącego w danej materii. Nie świadczy to jednak o bezczynności organu. Natomiast na wszystkie wnioski o typową informację publiczną jak poniesiony koszt na wymianę lamp, oświetlenia ulicznego czy pismo do E. - operator skarżący otrzymywał konkretną odpowiedź. Organ dodatkowo wyjaśnił, że skarżący swoją skargą objął cztery wnioski natomiast w samym 2022 r. złożył jeszcze sześć kolejnych podobnych wniosków na które w każdej sytuacji otrzymywał w ustawowym terminie odpowiedzi mimo, iż można by takie wnioski potraktować jako nadużycie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.") terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udostępni informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wójt , jako organ władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący zarzuca organowi bezczynność w rozpoznaniu całości jego wniosku z [...] maja 2023 r. i udostępnieniu żądanych w nim informacji. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organ pozostaje w bezczynności jedynie co do rozpoznania punktu 3 wniosku skarżącego. Skarżący w punkcie 3 wniosku prosił "o kopię opłaconej faktury za wymianę lamp ulicznych w całym terenie gminy z wyszczególnieniem ilości wymienionych lamp". Organ w odpowiedzi wskazał zaś, że zgodnie z zawartą umową z dnia [...] września 2021 r. płatność została rozłożona na miesięczne płatności na okres 96 miesięcy. Faktura za wymianę lamp ulicznych jako dokument potwierdzający wydatek organu poniesiony ze środków gminnych niewątpliwie stanowi informację publiczną. Wójt nie udostępnił jednak skarżącemu przedmiotowej kopii faktury i udzielił mu odpowiedzi nie na temat wskazany w punkcie 3 wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Należy wskazać, że organ może załatwić wniosek o udostępnienie informacji na kilka sposobów. Po pierwsze, poprzez udostępnienie informacji będącej przedmiotem żądania, po drugie poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jeśli, zdaniem organu, w sprawie zachodzi potrzeba ograniczenia prawa do informacji, po trzecie poprzez odmowę udostępnienia informacji przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., także w formie decyzji administracyjnej, oraz po czwarte, poprzez powiadomienie pisemne wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji, albo że żądana informacja nie stanowi informacji podlegającej udostępnieniu, albo że do udostępnienia żądanej informacji mają zastosowanie przepisy szczególne, określone w innych aktach prawnych. Niepodjęcie żadnego z powyższych działań w ustawowym terminie świadczy o tym, że organ pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności. Mając na uwadze powyższe, Sąd stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, zobowiązał organ do rozpoznania punktu 3 wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Stwierdzając stan bezczynności organu w ww. zakresie, Sąd uznał w punkcie 2 sentencji wyroku, że bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacja zdaniem Sądu nie miała jednak miejsca. Bezczynność organu nie wynikała z lekceważenia strony skarżącej, czy też z celowego przedłużania postępowania. Organ nie uchylał się też od udzielenia odpowiedzi. Stąd też całość okoliczności sprawy, nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała postać kwalifikowaną. W ocenie Sądu, wbrew temu co podnosi skarżący, organ choć wprawdzie lakonicznie, to jednak w wystarczający sposób udzielił odpowiedzi na pytania dotyczące informacji publicznych o których mowa w puntach 1, 5 i 6 wniosku. Jak zaś wynika z odpowiedzi organu z [...] czerwca 2023 r. w załączeniu do ww. pisma dołączono również kopię protokołu z posiedzenia Komisji Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska oraz kopię pisma od E. - operator z [...] stycznia 2023 r. Skarżący nie kwestionuje w skardze, aby tych dokumentów nie otrzymał. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w zakresie punktów 1, 2, 4, 5 i 6 wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, o czym orzekł jak w punkcie 3 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis stały od skargi w wysokości 100 zł.