II SAB/Wa 516/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty Powiatu [...] (dalej: "organ") polegająca na nierozpoznaniu wniosku J.J.(dalej: "wnioskodawca" "skarżący") z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lipca 2020 r. J. J.zwrócił się do Wicestarosty Powiatu [...] w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej: "u.d.i.p.", o udostępnienie informacji: "czego dotyczy umowa, z której uzyskany przez Pana dochód, wskazany w VIII oświadczenia majątkowego złożonego za 2019 r., w kwocie 451 zł, Pan wykazał?". Na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wniósł o przesłanie mu ww. informacji na podany adres email. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. organ poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem nie mieści się w katalogu wykonywanych przez Wicestarostę Powiatu zadań publicznych i należy do sfery życia prywatnego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. J. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wicestarosty Powiatu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. wnosząc o: - zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na pytanie zamieszczone w ww. wniosku ze wskazaniem czego dotyczyła umowa opiewająca na kwotę 451 zł, zamieszczona w oświadczeniu majątkowym złożonym za rok 2019, z kim została zawarta i co było jej przedmiotem, - stwierdzenie, że Wicestarosta jako radny powiatowy, wypełniając oświadczenie majątkowe za 2019 rok zataił źródło swego dochodu opiewającego na kwotę 451 zł, - - stwierdzenie, że organ nie udzielając odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, naruszył przepisy u.d.i.p., - odstąpienie od wymierzenia organowi kary porządkowej w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", - zasądzenie od organu zwrotu kosztów niniejszego postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 2 lipca 2020 r. na stronach BIP Starostwa Powiatowego w [...] pod adresem: https: [...] zostało opublikowane oświadczenie majątkowe radnego powiatowego D.W., pełniącego obecnie funkcję publiczną Wicestarosty Powiatu [...]. W części A pkt VIII omawianego oświadczenia ww. wskazał trzy informacje o wysokości swoich dochodów. Pierwsza dotyczyła dochodu w kwocie [...] zł uzyskanego z tytułu umowy o pracę w szkole podstawowej w [...]. Druga dotyczyła dochodu w wysokości [...] zł z tytułu pełnienia funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu. Natomiast trzecia informacja o uzyskanym dochodzie w kwocie [...] zł nie wskazywała źródła pochodzenia dochodu. Zdaniem skarżącego, organ publikując ww. informację powinien wykazać, iż źródło pochodzenia tychże środków finansowych jest legalne. Udostępnienie tej informacji leży w interesie samego zobowiązanego choćby po to, by rozwiać wszelkie wątpliwości i nie wzbudzać jakichkolwiek podejrzeń mogących naruszyć dobre imię funkcjonariusza publicznego. Skarżący zakwestionował stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. wskazując, iż publikacja oświadczeń majątkowych przez funkcjonariuszy samorządowych jest narzędziem kontroli społecznej, co czyni skargę na bezczynność w udostępnieniu żądanej informacji w pełni uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazał dodatkowo, że żądana informacja dotyczy oświadczenia majątkowego radnego Rady Powiatu (którą to funkcję pełni), a nie oświadczenia majątkowego Wicestarosty Powiatu również dostępnego w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu [...]. Radny rady powiatu nie jest osobą obowiązaną do udzielania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Radny nie wykonuje samodzielnie żadnych zadań publicznych, a zatem nie jest obowiązany do udzielania informacji związanych ze swoją działalnością. Nadto organ wskazał, że żądana informacja nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, nie jest bowiem w żaden sposób związana z wykonywaniem funkcji czy zadań publicznych. Informacja ta należy do sfery życia prywatnego i dotyczy spraw regulowanych przepisami prawa cywilnego. Zaznaczył również, że poprawność oświadczeń majątkowych radnych rady powiatu badają organy wymienione w art. 25c ust. 6, 7 i 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 920), dalej: "u.s.p.". W piśmie procesowym z dnia [...] października 2020 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Podniósł nadto, że wicestarosta powiatu wykonuje zadania, kompetencje i funkcje nadane przez starostę i zastępuje go w razie nieobecności lub niemożności sprawowania urzędu. Jest zatem przedstawicielem organu władzy publicznej. Wicestarosta Powiatu [...] pełni również funkcję radnego powiatowego, co sam potwierdził w odpowiedzi na skargę. W dacie wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej udostępnione było oświadczenie majątkowe radnego D. W., które w domniemaniu stanowiło jednocześnie oświadczenie majątkowe Wicestarosty, które zostało zamieszczone w BIP Powiatu [...] w dniu [...] września 2020 r. pod adresem: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność organu jednostki samorządu terytorialnego polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. W myśl art. 8 ust. 2 u.s.p. organami powiatu są: rada powiatu oraz zarząd powiatu. Zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, w skład którego wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (art. 26 ust. 1 i 2 u.s.p.). Do zadań zarządu powiatu należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady; 2) wykonywanie uchwał rady; 2a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 3) gospodarowanie mieniem powiatu; 4) wykonywanie budżetu powiatu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu; 6) uchwalanie regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego (art. 32 ust. 1 u.s.p.). Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 u.s.p.) Zatem starosta powiatu (który może powierzyć wykonywanie określonych zadań i kompetencji wicestaroście powiatu) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Odnośnie zakresu przedmiotowego u.d.i.p. wskazać należy, że nie każdy rodzaj informacji będącej w posiadaniu organu i nie każdy wytworzony przez niego dokument stanowi informację publiczną, lecz tylko ten, który mieści się w pojęciu informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle tego przepisu, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ustawodawca nie precyzuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA). Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalił się wobec tego pogląd, iż nie są sprawami publicznymi sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10, publ. j.w.), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Odnosząc powyższe do rodzaju informacji żądanej w przedmiotowej sprawie, podzielić należy stanowisko organu, że odpowiedź na pytanie o przedmiot umowy ("czego dotyczy umowa") wykazanej w części A pkt VIII oświadczenia o stanie majątkowym D. W. za 2019 r. (art. 25c ust. 1 u.s.p.), nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie stanowi informacji publicznej. Pytanie zawarte we wniosku skarżącego odnosi się bowiem do sfery życia prywatnego D. W., co Sąd stwierdził w oparciu o dokumenty źródłowe nadesłane przez organ w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia [...] stycznia 2021 r. Wnioskowana w omawianym zakresie informacja nie jest informacją o osobie pełniącej funkcje publiczne (nie jest związana z pełnioną funkcją), nie dotyczy zadań publicznych realizowanych przez ww. na stanowisku Wicestarosty Powiatu [...] ani radnego Rady Powiatu, nie odnosi się do ogółu (wspólnoty publicznoprawnej), a zatem nie posiada waloru społecznego, zaś funkcja jej pozyskania nie odpowiada celom i funkcji założonej przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczyć również należy, że skarżący żąda informacji odnoszącej się do oświadczenia majątkowego D. W. za 2019 r., tj. za okres, w którym pełnił on funkcję Przewodniczącego Rady Powiatu [...], a nie Wicestarosty Powiatu, na które to stanowisko został wybrany w dniu 27 marca 2020 r. (uchwała Rady Powiatu w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. w aktach sprawy). Analiza i ocena danych zawartych w oświadczeniu majątkowym radnego powiatu nie należy do właściwości sądu administracyjnego, lecz podmiotów wymienionych w art. 25c ust. 6, ust. 7 i ust. 9 u.s.p., a przewidziana w art. 25d u.s.p. zasada jawności danych zawartych w oświadczeniu majątkowym nie stwarza uprawnienia dla osoby "trzeciej" do pozyskania - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - informacji, które miałyby wyjaśniać czy precyzować dane zawarte w oświadczeniu majątkowym zwłaszcza, jeśli dotyczą sfery życia prywatnego danej osoby. Z powyższych względów Sąd podzielił stanowisko organu, że wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2020 r. nie dotyczył żądania udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Udzielona przez organ w tym zakresie odpowiedź była zatem wystarczająca, co powoduje, że organ nie pozostawał w bezczynności. Końcowo Sąd zauważa, że skarżący na etapie skargi "rozszerzył" swoje żądanie wnosząc o zobowiązanie organu nie tylko do udostępnienia informacji o przedmiocie umowy (informacji czego dotyczyła umowa), lecz również z kim została zawarta. Ta ostatnia kwestia nie była przedmiotem wniosku z dnia [...] lipca 2020 r., a zatem zarzut bezczynności organu w udostępnieniu informacji "z kim umowa została zawarta", niezależnie od oceny dokonanej powyżej, nie jest uzasadniony. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.