II SAB/Wa 515/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosków z dnia [...] maja 2020 r. i [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosków skarżącego J. K. z dnia [...] maja 2020 r. i [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz J. K. kwotę 100 (słownie: sto złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2020 r. i [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia [...] maja 2020 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej) J. K. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej: GDDKiA, organ) o udostępnienie następującej informacji publicznej – "kiedy na trasie nazwanej przez drogowców jako [...] w miejscowości S. na kilometrze 168 i 169 pojawią się zgodne z prawem i z prawdziwego zdarzenia pobocze i jezdnia o określonych prawem parametrach i chodniki dla dzieci do szkoły - idące od i do w miejscowości w kierunku wsi R.". Skarżący wniósł o przekazanie wnioskowanych danych na wskazany adres do korespondencji. Tożsamy w treści wniosek skarżący wniósł (za pośrednictwem poczty elektronicznej) do organu w dniu [...] czerwca 2020 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. (data złożenia skargi za pośrednictwem platformy ePUAP) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia [...] maja 2020 r. i [...] czerwca 2020 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie praw człowieka gwarantowanych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) w związku z art. 4 oraz art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.). Skarżący wniósł o: 1) uznanie bezczynności organu w niniejszej sprawie, 2) ustalenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) nałożenie na organ grzywny oraz 4) zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wnioskodawca wskazał, iż bezczynność organu w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej jest w niniejszej sprawie bezsporna. Przedmiotowy wniosek winien być rozpoznany w terminie 14 dni. Tymczasem w okresie 100 dni od złożenia wniosku organ nie udzielił żądanej informacji, nie zajął też żadnego merytorycznego stanowiska w odniesieniu do tego wniosku. Stanowiącym odpowiedź na wniosek pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. (przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej) oraz z dnia [...] września 2020 r. (przesłanym na wskazany we wniosku adres) organ poinformował skarżącego, że GDDKiA O/Kraków ogłosiła przetarg na opracowanie kompleksowej rozbudowy drogi krajowej nr [...] od N. do R. i dalej do granicy z województwem podkarpackim, wraz z uzyskaniem decyzji środowiskowej i decyzji zezwalającej na realizację inwestycji. Planowana rozbudowa drogi krajowej nr [...] ma na celu: •podniesienie nośności nawierzchni do 115 kN/oś, •poprawę parametrów technicznych drogi, •poprawę stanu technicznego urządzeń drogi, •poprawę spływu wód opadowych z nawierzchni jezdni, •poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez przebudowę skrzyżowań drogi krajowej nr [...] z drogami gminnymi i drogą powiatową, •zaprojektowanie i wykonanie pasów wyprzedzania, •budowę chodników, ścieżek pieszo-rowerowych. Podał też, że odcinki drogi, na których planowane są chodniki, przebiegają przez teren zabudowany. Odcinki drogi z planowaną budową ciągów pieszo-rowerowych to odcinki o charakterze turystycznym ([...] -wyciąg narciarski; [...]-skansen szlak architektury). Otwarcie ofert składanych przez wykonawców przewidziane jest na [...] września 2020 r. Jednocześnie organ wskazał, że niniejsza odpowiedź wysyłana jest dopiero teraz. Teraz jednak może podać wnioskodawcy informację, że przetarg został ogłoszony, czyli podjęte zostały konkretne działania. Wcześniej byłaby to tylko informacja, że zamierza ogłosić przetarg. Zakres rozbudowy poprawi bezpieczeństwo i usprawni ruch na całym ponad 24 km odcinku drogi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego podnosząc, że udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł również o orzeczenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga była zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi zatem w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest bezczynność organu polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanych przez niego we wniosku z dnia [...] maja 2020 r. (ponowionym [...] czerwca 2020 r.) danych, dotyczących wskazania kiedy na trasie [...] w miejscowości S. na kilometrze 168 i 169 pojawią się prawidłowe elementy infrastruktury drogowej - pobocze i chodniki (dla dzieci idących do i ze szkoły - w kierunku wsi R.) oraz jezdnia o określonych prawem parametrach. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku, należało ustalić, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie budzi zatem wątpliwości, jak również nie jest przedmiotem sporu między stronami, że GDDKiA jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W świetle powołanych wyżej regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile odnosi się do faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13, publ. j.w.). Z tego względu należało uznać, że żądana przez skarżącego informacja o danych dotyczących wskazania kiedy na trasie [...] w miejscowości S. na kilometrze 168 i 169 pojawią się prawidłowe elementy infrastruktury drogowej - pobocze i chodniki (dla dzieci idących do i ze szkoły - w kierunku wsi R.) oraz jezdnia o określonych prawem parametrach, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek skarżącego spełniał więc przesłankę przedmiotową i podmiotową zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy podkreślić, że przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku(art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w 14-dniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że wniosek skarżącego o udostępnienie żądanej informacji publicznej wpłynął do organu w dniu [...] maja 2020 r. (a drugi, tożsamy z nim, w dniu [...] czerwca 2020 r.). Niesporne jest także, iż odpowiedzi na przedmiotowy wniosek (wnioski) organ udzielił skarżącemu pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. (przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej) oraz z dnia [...] września 2020 r. (przesłanym na wskazany we wniosku adres), a więc już po wniesieniu skargi na bezczynność organu złożonej (za pośrednictwem platformy ePUAP) w dniu [...] sierpnia 2020 r. Skoro zatem wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu [...] maja 2020 r., a odpowiedź na niego udzielona została w dniu [...] sierpnia 2020 r., to bez wątpienia organ uchybił określonemu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowemu terminowi jego załatwienia. Stwierdzić także należy, iż w dacie wniesienia skargi na bezczynność do Sądu, organ pozostawał w bezczynności. Jednakże bezczynność ta ustała wobec udostępnienia żądanej informacji. W tej sytuacji Sąd nie mógł zobowiązać organu do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zaistnienie powyżej okoliczności nie zwalnia jednak Sądu od obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie miała miejsce bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd bowiem, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., posiada kompetencje do uwzględnienia skargi na bezczynność, mimo iż sama bezczynność przestała istnieć po wniesieniu skargi, na skutek załatwienia sprawy przez organ. Jak szczegółowo przedstawiono wyżej, udostępnienie informacji przez organ nastąpiło po upływie ustawowego 14-dniowego terminu do załatwienia wniosku i nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., Sąd był więc zobowiązany z urzędu do orzeczenia o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku), poprzez deklaratoryjne stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego. Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku). Nie wynikała bowiem z lekceważącego stosunku do wnioskodawcy ani ze złej woli organu, o czym świadczy fakt udzielenia odpowiedzi na wniosek, po otrzymaniu skargi na bezczynność. Ponadto z treści udzielonej odpowiedzi wynika, iż zwłoka w rozpoznaniu wniosku wynikała z tego, iż organ chciał udzielić skarżącemu pełnej informacji o podjętych działaniach. Zdaniem Sądu, wymieniona kwalifikowana forma bezczynności winna być zarezerwowana do sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Sąd nie stwierdził podstaw do zasądzenia od organu grzywny, gdyż z akt sprawy nie wynika prawdziwość tezy skarżącego, że "organ od 10 lat wykazuje złą wolę". Sąd orzeka bowiem tylko w sprawie poddanej mu pod osąd, czyli w sprawie niniejszej jest to wniosek skarżącego z dnia [...] maja i [...] czerwca 2020 r. Dlatego oddalono skargę w zakresie grzywny, mając na uwadze treść art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku). O zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania (uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku). Odnosząc się do wniosku GDDKiA o umorzenie postępowania sądowo-administracyjnego z uwagi na udzielenie odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, Sąd stwierdził jego niezasadność. Brak było podstaw do umorzenia postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy, szczegółowo wyjaśnionych powyżej.