II SAB/Wa 484/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie sporządzenia opinii 1. zobowiązuje Wójta Gminy S. do sporządzenia opinii dotyczącej wiarygodności oświadczeń świadków złożonych wraz z wnioskiem z dnia [...] marca 2023 r. o przyznanie świadczenia ratowniczego, w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa

W piśmie z dnia [...] czerwca 2023 r. A.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy S. w postępowaniu toczącym się w przedmiocie przyznania świadczenia ratowniczego, zarzucając organowi naruszenie art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 194 ze zm.), polegające na niepotwierdzeniu oświadczeń świadków oraz nieprzekazaniu tych oświadczeń do właściwego komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu; zobowiązanie organu do potwierdzenia oświadczeń w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; zobowiązanie organu do dokonania czynności przekazania oświadczeń do właściwego komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu [...] marca 2022 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia ratowniczego w związku z pełnieniem służby w ochotniczej straży pożarnej przez ponad 40 lat. Do wniosku zgodnie z obowiązującymi przepisami zostały załączone oświadczenia trzech świadków. W związku z bezczynnością organu trwającą 6 miesięcy skarżący wystosował do Wójta Gminy S. ponaglenie. W odpowiedzi pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. został poinformowany przez organ, że Wójt Gminy S. odmówił potwierdzenia oświadczeń. W piśmie tym, nie zostały podane przyczyny takiego stanowiska. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 50 ust. 6 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, oświadczenie świadka podlega weryfikacji przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) pod względem jego wiarygodności, a następnie jest przekazywane do właściwego komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej w celu jego zatwierdzenia. Wójt nie rozstrzyga, czy strażak OSP uczestniczył w działaniach ratowniczych, a jedynie, o tym, czy oświadczenia świadków jego zdaniem są wiarygodne. Wójt może uznać oświadczenia świadków za wiarygodne bądź nie i całość dokumentacji jest zobowiązany przesłać do komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej w celu jego zatwierdzenia. Skarżący powołał się na stanowisko Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, zgodnie z którym, w sprawie o przyznanie świadczenia ratowniczego, to na właściwym komendancie PSP spoczywa obowiązek przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, ponieważ to on wydaje decyzję administracyjną o przyznaniu świadczenia. Zdaniem skarżącego, Wójt Gminy S. pomimo uznania oświadczeń świadków za niewiarygodne powinien przesłać dokumenty do komendanta PSP, który uprawniony jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego i wydania decyzji w sprawie przyznania świadczenia ratowniczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że rolę wójta w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia ratowniczego, o którym mowa w art. 16 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, określa art. 50 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem rola ta sprowadza się do weryfikacji oświadczeń świadków złożonych przez wnioskodawcę. Niezależnie od wyników weryfikacji, wójt gminy nie wydaje żadnego postanowienia ani decyzji, bo czynność ta ma charakter materialno-techniczny. W ocenie organu, art. 50 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych nie wskazuje, w jaki sposób sprawa ma być załatwiona w szczególności nie nakazuje prowadzenia korespondencji pisemnej, udzielania informacji w formie pisemnej, jak również nie określa obowiązku przekazywania wniosku Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej. Wójt wyjaśnił, że dokonał weryfikacji oświadczeń, weryfikacja dała wynik negatywny, o czym skarżący został niezwłocznie poinformowany drogą telefoniczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W myśl zaś art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia, czy niezakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych było spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zarzucana w skardze bezczynność organu polegała na niedokonaniu w ustawowym terminie weryfikacji oświadczeń świadków, stanowiących załącznik do wniosku o przyznanie świadczenia ratowniczego. Postępowanie w sprawie przyznania świadczenia ratowniczego zostało uregulowane w art. 50 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Przepis ten został znowelizowany z dniem 8 września 2023 r., jednak zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1560), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed 8 września 2023 r.), o których mowa w art. 50 ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie przyznania świadczenia ratowniczego zostało wszczęte w dniu [...] marca 2022 r., więc zastosowanie w tej sprawie będą miały przepisy ustawy o ochotniczych strażach pożarnych w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją. W myśl art. 50 ust. 1 tej ustawy, członkom ochotniczych straży pożarnych, o których mowa w art. 19 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, którzy ukończyli 65 lat - w przypadku mężczyzn i 60 lat - w przypadku kobiet oraz przez co najmniej 25 lat - w przypadku mężczyzn i 20 lat - w przypadku kobiet brali bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, przysługuje świadczenie ratownicze, o którym mowa w art. 16. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 2 ustawy, osobom, które ukończyły 65 lat - w przypadku mężczyzn i 60 lat - w przypadku kobiet oraz przez co najmniej 25 lat - w przypadku mężczyzn i 20 lat - w przypadku kobiet spełniły łącznie następujące warunki: 1) brały bezpośredni udział w działaniach ratowniczych jako członkowie ochotniczych straży pożarnych, o których mowa w ust. 1, 2) brały bezpośredni udział w działaniach ratowniczych jako strażacy ratownicy OSP, przysługuje świadczenie ratownicze, o którym mowa w art. 16. Potwierdzeniem bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych do [...] grudnia 2011 r. jest pisemne oświadczenie 3 świadków, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 4 i 5 (art. 50 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych). Jak stanowił art. 50 ust. 6 cyt. ustawy, oświadczenie, o którym mowa w ust. 3 pkt 2 i 3, podlega weryfikacji przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) pod względem jego wiarygodności, a następnie jest przekazywane do właściwego komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej w celu jego zatwierdzenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia ratowniczego w wyżej opisanym trybie. Do wniosku załączył oświadczenia trzech świadków. Obowiązkiem Wójta Gminy S. było zatem dokonanie weryfikacji tych oświadczeń pod względem ich wiarygodności, a następnie przekazanie oświadczeń do właściwego komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej. Co istotne, ustawodawca nie przewidział, by przekazanie oświadczeń do komendanta miało nastąpić wyłącznie w przypadku dokonania pozytywnej weryfikacji złożonych oświadczeń. Wójt jest zatem zobowiązany treścią art. 50 ust. 6 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, do wyrażenia opinii co do wiarygodności oświadczeń świadków, a następnie do przekazania wniosku wraz z oświadczeniami świadków właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej. Jak wynika z akt administracyjnych, oświadczenia świadków wpłynęły do organu w dniach [...] i [...] marca 2022 r. Wójt winien zatem dokonać weryfikacji tych oświadczeń w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., tj. najpóźniej odpowiednio do dnia [...] i [...] maja 2022 r., a następnie przesłać wniosek wraz z oświadczeniami właściwemu komendantowi powiatowemu PSP. Nie budzi wątpliwości Sądu, że tego obowiązku organ w tej sprawie nie wypełnił. Powiadomienie skarżącego o wyniku weryfikacji drogą telefoniczną w żaden sposób nie może zostać uznane za wystarczające wykonanie ustawowego obowiązku. Tym bardziej, że – jak już wskazano – art. 50 ust. 6 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych nakazuje wójtowi nie tylko dokonanie weryfikacji oświadczeń świadków, lecz także ich przekazanie organowi, który wydaje rozstrzygnięcie w sprawie przyznania świadczenia ratowniczego. Efekt dokonanej weryfikacji powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w formie pisemnej, bowiem w przeciwnym razie organ wydający decyzję w sprawie przyznania świadczenia ratowniczego nie będzie miał możliwości zapoznania się ze stanowiskiem wójta w zakresie wiarygodności oświadczeń świadków. Zaistniały brak działania organu spowodował w istocie, że skarżący został pozbawiony możliwości uzyskania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczenia ratowniczego, pomimo złożenia wniosku w tej sprawie. Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku, zobowiązując organ do sporządzenia opinii w sprawie złożonych przez skarżącego oświadczeń w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Po sporządzeniu takiej opinii organ będzie zobowiązany do wykonania obowiązków ciążących na nim na mocy art. 50 ust. 6 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, tj. przekazania oświadczeń świadków wraz z opinią co do ich wiarygodności właściwemu komendantowi Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt sprawy oraz z wyrażanego w toku postępowania przed sądem administracyjnym stanowiska organu, brak działania organu w tej sprawie wynikał z błędnej wykładni treści art. 50 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Organ mylnie przyjął bowiem, że przepis ten nie nakłada na niego obowiązku wydania aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Powyższe nie świadczy jednak o lekceważeniu prawa skarżącego do uzyskania rozstrzygnięcia administracyjnego, skoro organ był przekonany, że nie jest zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek czynności w tym postępowaniu. Na pojawiające się wątpliwości interpretacyjne w zakresie stosowania omawianych przepisów zwrócono również uwagę w uzasadnieniu projektu ww. ustawy nowelizującej z dnia 7 lipca 2023 r., wskazując, że nowelizacja art. 50 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych stanowi "odpowiedź na docierające sygnały dotyczące wątpliwości interpretacyjnych w zakresie czynności technicznych dotyczących przyznawania świadczenia ratowniczego" (druk sejmowy nr 3148). Powyższe świadczy o tym, że organ mógł mieć uzasadnione wątpliwości co do sposobu stosowania przepisów w tej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Sąd nie orzekał w zakresie kosztów postępowania, bowiem skarżący, występujący w tej sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika oraz zwolniony na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) p.p.s.a. z obowiązku uiszczania kosztów sądowych, nie poniósł niezbędnych kosztów postępowania w rozumieniu art. 205 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.