II SAB/Wa 484/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi na naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych do rozpatrzenia skargi skarżącego G. P. z dnia [...] lipca 2019 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego G. P. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "Prezes UODO", "organ") polegająca na nierozpoznaniu skargi G. P. (dalej: "skarżący") z dnia [...] lipca 2019r. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lipca 2019 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, G. P. złożył skargę na nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych przez Ministra Cyfryzacji (dalej: "Minister"), polegające na wykorzystywaniu jego danych osobowych, udostępnionych przez podczas zakładania profilu zaufanego, w celu innym niż zostały przez niego udostępnione, a mianowicie do przesyłania na jego telefon komórkowy informacji o możliwości zalogowania się za pomocą profilu zaufanego na stronie internetowej [...]. Skarżący zarzucił, że powyższa informacja ma charakter marketingowy i postępowanie to jest niezgodne z prawem. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Prezes UODO poinformował Ministra o wszczęciu postępowania administracyjnego i wezwał go do ustosunkowania się do treści skargi oraz złożenia pisemnych wyjaśnień. Natomiast pismem z dnia [...] lipca 2019 r. organ poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego. Minister złożył wyjaśnienia pismem z dnia [...] lipca 2019 r., które wpłynęło do UODO w dniu [...] lipca 2019 r. Pismem z dnia [...] marca 2020 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, G. P. wniósł ponaglenie wskazując, że pomimo upływu ustawowych terminów, sprawa nie została rozstrzygnięta. W związku z powyższym wniósł o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. Prezes UODO zwrócił się do Ministra o dołączenie do akt sprawy dodatkowej dokumentacji oraz uzupełnienie złożonych wyjaśnień, o czym skarżący został poinformowany odrębnym pismem. Minister udzielił dodatkowych wyjaśnień w sprawie w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. skarżący udzielił odpowiedzi na pismo UODO z dnia [...] marca 2020 r. Następnie, pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Prezes UODO wezwał Ministra do uzupełnienia braku formalnego pisma z dnia [...] marca 2020 r. poprzez przedłożenie upoważnienia dla osoby, która podpisała ww. pismo, do reprezentowania Ministra lub złożenia wyjaśnień przez osobę uprawnioną. Powyższy brak formalny został uzupełniony za pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Pismami z dnia [...] sierpnia 2020 r. Prezes UODO poinformował Ministra oraz skarżącego, że w sprawie zgromadzony został materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji administracyjnej. Jednocześnie organ pouczył strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", zakreślając 7-dniowy termin do realizacji ww. uprawnień. Pismem z dnia 25 lipca 2020 r. G. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania" przez Prezesa UODO wnosząc o: nakazanie organowi niezwłocznego załatwienia sprawy; stwierdzenie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, iż po [...] maja 2020 r. (data pisma skarżącego stanowiąca odpowiedź na pismo UODO z dnia [...] marca 2020 r.), organ nie kontaktował się z nim, ani nie przesłał rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezes UODO wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż jest ona bezzasadna. W uzasadnieniu organ powołał art. 35 § 4 k.p.a. oraz art. 78 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia Dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE. L 2016 nr 119), dalej: "ogólne rozporządzenie o ochronie danych", wskazując, że jest to przepis szczególny względem uregulowań k.p.a. Uwzględniając powyższe organ podjął w przedmiotowej sprawie czynności niezwłocznie, informując skarżącego pismem z dnia [...] lipca 2019 r. o wszczęciu postępowania wyjaśniającego. Nadto organ powołał art. 77 § 1 k.p.a. podkreślając, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. Organ wskazał również na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433 i 441) obowiązujące od dnia 14 marca 2020 r. i wprowadzające czasowe ograniczenia funkcjonowania instytucji lub zakładów pracy (§ 1 i § 8). Zaznaczył, że na podstawie art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) doszło do zawieszenia biegu terminów procesowych. Natomiast w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV2 (Dz. U z 2020r. poz. 875 z zm.), na podstawie art. 46 pkt 20 w związku z art. 68 tej ustawy, terminy postępowania administracyjnego uprzednio zawieszone rozpoczęły swój bieg. Tym samym w niniejszej sprawie możliwe stało się wznowienie czynności, które przeprowadzane są z udziałem strony postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. organ skierował wezwanie do Ministra o uzupełnienie braku formalnego pisma z dnia [...] marca 2020 r. W związku z powyższym, zdaniem organu, czynności w przedmiotowej sprawie zostały dokonane w terminie, zaś zarzuty skargi są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarżący dopełnił ww. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi, co potwierdza pismo z dnia 3 marca 2020 r. Przedmiotem skargi skarżący uczynił "bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania" przez Prezesa UODO w ww. sprawie. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Podkreśla się również, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OZ 753/15; publ. CBOSA). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając powyższe okoliczności Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; publ. j.w.). W świetle powyższego przyjąć należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezesa UODO polegająca na nierozpatrzeniu skargi G. P. na przetwarzanie danych osobowych w formie przewidzianej prawem. Skarga ta jest uzasadniona, bowiem zarówno na dzień wniesienia skargi do Sądu, jak i na dzień wyrokowania (w świetle poczynionych ustaleń), organ nie wydał rozstrzygnięcia w ww. sprawie. Zauważyć należy, że od dnia 25 maja 2018 r. w polskim porządku prawnym obowiązuje ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781), dalej: "u.o.d.o.", oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, które stosuje się bezpośrednio. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.d.o., w postępowaniach prowadzonych przez Prezesa UODO, stosuje się przepisy k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w u.o.d.o. W myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym - w myśl § 3 tego przepisu - załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 78 ust. 2 ogólnego rozporządzenia o ochronie danych, termin rozpatrzenia skargi dotyczącej ochrony danych osobowych bądź poinformowania osoby, której dane dotyczą o postępach lub efektach rozpatrywania skargi - wynosi trzy miesiące. Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż skarżący złożył skargę wszczynającą postępowanie przed Prezesem UODO w dniu [...] lipca 2019 r., która do dnia rozpoznania skargi przez Sąd nie została rozpatrzona. W konsekwencji, Sąd zobowiązał Prezesa UODO do rozpatrzenia skargi G. P. z dnia 6 lipca 2019 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Analiza okoliczności sprawy daje podstawę do stwierdzenia, że bezczynność organu nosi cechy rażącego, a więc oczywistego, ciężkiego naruszenia prawa. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że doszło do przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Przekroczenie tego terminu było znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Świadczy o tym długi, ponad 1,5 letni okres rozpatrywania skargi dotyczącej ochrony danych osobowych i tym samym przekroczenie wszelkich terminów do załatwienia sprawy określonych w ogólnym rozporządzeniu o ochronie danych i k.p.a. Takie procedowanie organu jest szczególnie niepożądane w sprawach dotyczących ochrony danych osobowych i stanowi istotne naruszenie wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Zgodzić należy się z stanowiskiem Prezesa UODO przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że jego obowiązkiem, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy. Należy jednak zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie organ nie podejmował żadnych czynności w okresie od dnia [...] lipca 2019 r., tj. od daty wpływu do organu wyjaśnień Ministra zawartych w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., aż do dnia [...] marca 2020 r., kiedy to - na skutek wniesienia ponaglenia przez skarżącego - organ zwrócił się do Ministra o dołączenie do akt sprawy dodatkowej dokumentacji oraz uzupełnienie złożonych wyjaśnień. Ponadto, pismami z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ poinformował skarżącego oraz uczestnika postępowania, że w sprawie zgromadzony został materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji administracyjnej, lecz do dnia wyrokowania decyzji nie wydał. W tym czasie organ nie gromadził materiału dowodowego, ani też nie podejmował innych czynności w sprawie. Zgodnie z powołanym w odpowiedzi na skargę przepisem art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r., w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych - nie rozpoczął się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu na ten okres. Należy jednak zwrócić uwagę, że powołany przepis z dniem 16 maja 2020 r. został uchylony na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875). Ustawodawca w art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ww. ustawy zmieniającej wprowadził 7-dniowy termin, po którym terminy wstrzymane rozpoczynają swój bieg, zaś zawieszone biegną dalej. W konsekwencji rozpoczęcie biegu terminów, które zostały wstrzymane i kontynuowanie biegu terminów, które zostały zawieszone na podstawie art. 15zzs ustawy zmienianej, nastąpiło od dnia [...] maja 2020 r. W świetle powyższego wskazać należy, że na skutek złożonego ponaglenia, to właśnie w okresie od marca do czerwca 2020 r. organ podjął szereg czynności w sprawie zmierzających do zakończenia postępowania (o czym poinformował strony w dniu [...] sierpnia 2020 r.), jednak nie załatwił sprawy poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej, Sąd postanowił jak w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku.