II SAB/Wa 479/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. W. z dnia [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz skarżącego J. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w rozpoznaniu jego wniosku z [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący w dniu [...] czerwca 2019 r. zwrócił się do Ministra Spraw Zagranicznych z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej obejmującej: 1) nazwy i siedziby placówek dyplomatycznych Rzeczypospolitej Polskiej, w których personel dyplomatyczno-konsularny (członkowie służby posiadający stopień dyplomatyczny) w oparciu o pisemny zakres obowiązków wykonują zadania personelu obsługi (na 31 grudnia 2018 r.); 2) wewnętrzne regulaminy organizacyjne tych placówek. Minister Spraw Zagranicznych w dniu [...] czerwca 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że zakres zadań i obowiązków członków służby zagranicznej i personelu pomocniczego "określa w pierwszej kolejności ustawa o służbie zagranicznej oraz akty wykonawcze do niej". Wewnętrzny podział zadań w poszczególnych placówkach nie stanowi informacji publicznej, ponadto MSZ nie posiada "tak spersonalizowanych informacji". Organ dodał, że żądanie przekazania tych danych nie służy realizacji celu publicznego lecz prywatnemu celowi załatwienia spraw przez wnioskodawcę, do czego ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429) nie ma zastosowania. J.W. w skardze z 18 czerwca 2019 r. zarzucił Ministrowi Spraw Zagranicznych bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący stwierdził, że nazwy i siedziby placówek dyplomatycznych, w których personel dyplomatyczno-konsularny wykonuje zadania personelu obsługi oraz wewnętrzne regulaminy tych placówek zagranicznych, wprowadzonych do obrotu prawnego zarządzeniami Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej odnoszą się do władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a więc stanowią informację publiczną. Zdaniem skarżącego, organ "celowo" i "świadomie" nie udzielił mu żądanych informacji, nie wydał również decyzji administracyjnej w tej sprawie. W związku z tym naruszył art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 i art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. J. W. wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Zagranicznych do rozpoznania jego wniosku z [...] czerwca 2019 r., stwierdzenie rażącej bezczynności organu w tej sprawie, wymierzenie Ministrowi grzywny w maksymalnej wysokości (art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Minister Spraw Zagranicznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ powołał się orzecznictwo dotyczące informacji przetworzonej, w tym m. in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt SK 27/14 i stwierdził, że skarżący nie wykazał "żadnego istotnego interesu publicznego" w udostępnieniu spornych informacji. Minister wyjaśnił, że J.W. z dniem [...] stycznia 2019 r. został zwolniony z pracy i prowadząc "regularną wymianę korespondencji" z organem (na przestrzeni dwóch tygodni złożył trzy skargi o udostępnienie informacji publicznej), domaga się informacji we własnej sprawie. Tymczasem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie służby ochronie interesu prywatnego (NSA w wyroku z 20 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1359/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością w udostępnieniu informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot obowiązany do jej udostępnienia nie podejmuje w ustawowym czternastodniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 13 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1), nie powiadamia wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia oraz nowym terminie udostępnienia informacji, nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2), nie informuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2), ewentualnie o tym, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy). Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi także wówczas, gdy ten podmiot, w odpowiedzi na wniosek udziela informacji nie na temat. W kontrolowanej sprawie skarżący zarzucił Ministrowi Spraw Zagranicznych bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nazw i siedzib placówek dyplomatycznych Rzeczypospolitej Polskiej, w których personel dyplomatyczno-konsularny w oparciu o pisemny zakres obowiązków wykonuje zadania personelu obsługi oraz udostępnienie wewnętrznych regulaminów organizacyjnych tych placówek. Należy przypomnieć, że Minister Spraw Zagranicznych w odpowiedzi na ten wniosek stwierdził, że skarżący domaga się tych informacji w prywatnym celu (nie zaś w celu publicznym), a do tego ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania. Organ dodał, że zadania i obowiązki członków korpusu służby zagranicznej (personelu dyplomatycznego i personelu pomocniczego) są określone w ustawie o służbie zagranicznej, natomiast wewnętrzny podział zadań w poszczególnych placówkach nie stanowi informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że Minister Spraw Zagranicznych pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r. Trzeba przede wszystkim zauważyć, że J. W. we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie domagał się informacji o zadaniach i obowiązkach członków korpusu służby zagranicznej (wewnętrznego podziału tych zadań w placówkach dyplomatycznych), lecz wewnętrznych regulaminów organizacyjnych tych placówek. Skarżący zwrócił się ponadto o udostępnienie nazw i siedzib placówek dyplomatycznych w których członkowie służby posiadający stopień dyplomatyczny w oparciu o pisemny zakres obowiązków wykonują zadania personelu obsługi. Zdaniem Sądu informacje objęte tym wnioskiem są informacjami publicznymi. Z przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także informacje o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że jest to informacja o aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowania celów publicznych (wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18). Wynika z tego, że obowiązek udostępnienia określonej informacji publicznej obejmuje również podmioty i dotyczy posiadanych przez nie informacji, które nie wiążą się z wykonywaniem władztwa publicznego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje zatem treść i charakter informacji. Trzeba dodać, że art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej zalicza do informacji publicznej informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (np. o trybie ich działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw -art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i d) ustawy). Wewnętrzne regulaminy organizacyjne placówek dyplomatycznych to zarządzenia Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej, a więc akty wewnętrzne wytworzone przez organ, nie funkcjonujące w obiegu publicznym, regulujące 1) strukturę placówki zagranicznej, 2) zadania wydziałów, referatów, samodzielnych stanowisk pracy oraz sekretariatów, 3) tryb pracy (§ 14 ust. 1 Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Spraw Zagranicznych stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 31 Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 30 września 2015 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Ministerstwu Spraw Zagranicznych, Dz. Urz. MSZ z 2017 r. poz. 31). Niewątpliwie są to dokumenty określające w sposób szczegółowy zasady, sposób, tryb funkcjonowania podmiotu (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Minister Spraw Zagranicznych w istocie nie odpowiedział na pytanie dotyczące wewnętrznych regulaminów organizacyjnych placówek dyplomatycznych, wypowiadając się na temat wewnętrznego podziału obowiązków miedzy osobami zatrudnionymi na placówce dyplomatycznej. Organ ponadto pominął zupełnie pytanie dotyczące nazw i siedzib placówek dyplomatycznych RP w których personel dyplomatyczno-konsularny (członkowie służby posiadający stopień dyplomatyczny) w oparciu o pisemny zakres obowiązków wykonują zadania personelu obsługi. W świetle tego co już powiedziano, ta informacja jest również informacją publiczną. Z tych wszystkich względów zarzut bezczynności Ministra Spraw Zagranicznych jest uzasadniony. Trzeba powtórzyć, że bezczynność w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi także wtedy, gdy ten podmiot udziela informacji wymijając, nie na temat, zaś sporna informacja stanowi informację publiczną. Sąd nie podziela stanowiska organu (mającego w istocie uzasadniać negatywne załatwienie wniosku skarżącego), że informacje, których się domaga nie służą celowi publicznemu i w związku z tym nie mogą być udostępnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do "prostej" informacji publicznej jest nieograniczony jakimikolwiek celami czy intencjami wnioskodawcy. Według art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje (z zastrzeżeniem art. 5), prawo dostępu do informacji publicznej. Od osoby domagającej się informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). Jedynie w przypadku domagania się informacji tzw. przetworzonej, wnioskodawca musi spełnić warunki określone w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. wykazać, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, Sąd stwierdza, zgodnie z tym, co zostało wyżej powiedziane, żądanie udostępnienia informacji publicznej nie może być warunkowane jakimkolwiek pozytywnym albo negatywnym, w ocenie organu, celem, którym kieruje się wnioskodawca, dodatkowo zaś można stwierdzić, że żądanie skarżącego wbrew temu co sądzi organ nie wskazuje na żadne niepodlegające ochronie prawnej intencje wnioskodawcy, domagającego się udzielenia tej informacji. W sprawie dotyczącej bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, Sąd ocenia jedynie, czy żądana przez stronę informacja jest informacją publiczną i czy dany podmiot jest obowiązany do jej udostępnienia. W związku z tym poza kontrolą Sądu w takiej sprawie pozostaje, czy sporne informacje stanowią informacje publiczne proste czy informacje publiczne przetworzone. Z przepisu art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika m. in., że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa art. (149 § 1a tej ustawy). Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, zobowiązał Ministra Spraw Zagranicznych do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie miała postaci kwalifikowanej (nie była rażąca), bowiem podmiot zobowiązany nie pozostawił wniosku skarżącego bez rozpoznania, lecz błędnie zakwalifikował żądanie. Z tego powodu Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie Ministrowi grzywny. Z przepisu art. 149 § 2 ustawy wynika, że zastosowanie tego środka pozostawiono uznaniu sądu administracyjnego. Nie każdy zatem przypadek stwierdzenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) powoduje automatyczny obowiązek wymierzenia grzywny. Potrzeba zastosowania tego środka i ewentualna jego wysokość jest uzależniona od okoliczności konkretnego przypadku. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a stopień stwierdzonych naruszeń, które doprowadziły do bezczynności postępowania, nie uzasadnia potrzeby wymierzenia grzywny. Zdaniem Sądu wystarczająco dyscyplinujące organ będzie stwierdzenie istnienia stanu bezczynności oraz nałożenie obowiązku rozpoznania wniosku skarżącego we wskazanym, czternastodniowym terminie. Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądził od organu na rzecz skarżącego J. W. zwrot kosztów postępowania (wpisu sądowego), stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak w sentencji.