II SAB/Wa 473/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi C. K. na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.

C. K. pismem z dnia [...] lipca 2016 r. (sprecyzowanym pismem z dnia [...] września 2016 r.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako Prezes IPN) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż pismem z dnia [...] listopada 2015 r. zwrócił się do Biura Lustracyjnego IPN w W. o udostępnienie imiennego wykazu wszystkich funkcjonariuszy pracujących w Urzędzie Bezpieczeństwa w K. nad W. Organ IPN obwiązany był rozpatrzyć ten wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej (pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2016 r. nazwane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r.). Prezes IPN pismem z dnia [...] czerwca 216 r. nr [...] odmówił skarżącemu realizacji jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, choć wnioskowa informacja znajduje się w jego posiadaniu. Naruszył tym samych przepisy prawa materialnego i procesowego. Przyjął bowiem, iż wnioskowana informacja ma postać informacji publicznej przetworzonej, podczas gdy jest to informacja prosta, która jest już w posiadaniu organu. Udostępnił skarżącego jedynie wykaz ww. funkcjonariuszy UB, który pojawił się już w publikacjach. Nie zrealizował natomiast wniosku skarżącego, zgodnie z przedstawionym w nim żądaniem. W odpowiedzi na skargę Prezes IPN wniósł o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma procesowego organ wskazał, iż pierwszy wniosek w przedmiotowej sprawie C. K. złożył w dniu [...] listopada 2015 r. i dotyczył on wyłącznie udostępnienia imiennego wykazu funkcjonariuszy pełniących służbę w K. nad W. Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci w W. udzielił odpowiedzi na ten wniosek w dniu [...] stycznia 2016 r. Kolejne pismo C. K. w sprawie wykazu funkcjonariuszy wpłynęło do Oddziału Instytutu Pamięci w W. w dniu [...] lutego 2016 r. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci w W. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie szczególnie istotnego znaczenia wnioskowanej informacji przetworzonej dla interesu publicznego. W odpowiedzi skarżący stwierdził, że w interesie publicznym jest udostępnienie informacji w szerokim zakresie o byłych funkcjonariuszach Urzędu Bezpieczeństwa, w tym informacji o osobach pracujących w danej miejscowości. Udostępnienie takiej informacji z pewnością przyczyni się do wyrugowania ze sfery publicznej komunizmu. Instytut Pamięci Narodowej wydając taką informację realizuje swoje statutowe cele i powinno mu również zależeć na upublicznianiu w szerokim zakresie różnych informacji związanych z komunistycznymi organami bezpieczeństwa. Jednocześnie wnioskodawca rozszerzył żądanie domagając się udostępnienia dokumentów związanych z przekazaniem do Instytutu Pamięci akt byłych funkcjonariuszy urzędu bezpieczeństwa z byłego województwa [...] i [...]. W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci w W. poinformował Pana C. K., że nie posiada danych, których wnioskodawca się domaga (protokołów lub innych dokumentów potwierdzających przekazanie do archiwum Instytutu Pamięci akt byłych funkcjonariuszy urzędu bezpieczeństwa z byłego województwa [...] i [...]), a także że dysponentem tych dokumentów może być Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci w R. W dniu [...] czerwca 2016 r. Prezes Instytutu Pamięci odpowiedział na skargę C. K. z dnia [...] kwietnia 2016 r., częściowo ją uwzględniając. Wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie imiennego wykazu funkcjonariuszy pełniących służbę w K. nad W. nie może być rozpatrywany w trybie określonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 – dalej jako u.d.i.p. Dotychczasowy tryb postępowania w tej sprawie nie był zatem prawidłowy, bowiem dokumenty zgromadzone w archiwum Instytutu Pamięci udostępniane są na zasadach określonych w ustawie z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 152 ze zm.), a także w trybie określonym w ustawie z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1388), tzw. "ustawy lustracyjnej". Żądana przez C. K. informacja stanowi informację publiczną, jednak dane dotyczące funkcjonariuszy organu bezpieczeństwa państwa są udostępniane w trybie ustawy o Instytucie Pamięci (w katalogach; poprzez udostępnienie dokumentów osobowych funkcjonariuszy na podstawie art. 35c ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci; w określonym zakresie również poprzez udostępnianie dokumentów w celu prowadzenia badań naukowych lub publikacji materiału prasowego). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która ma charakter subsydiarny, nie miała zastosowania w sprawie wniosku o udostępnienie imiennego wykazu funkcjonariuszy pełniących służbę w K. nad W. Nie można więc było traktować wniosku jako żądania dostępu do informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dyrektor Oddziału IPN w W. po rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie wykazu funkcjonariuszy z dnia [...] listopada 2015 r. udzielił C. K. prawidłowej informacji o istniejących opracowaniach naukowych na ten temat, jednak zastosował niewłaściwy tryb postępowania. IPN uznał zatem za częściowo zasadną skargę na czynności Dyrektora Oddziału IPN w W. podejmowane w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie wykazu funkcjonariuszy. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynikało, że w archiwum Instytutu Pamięci nie było wykazu, którego domagał się C. K. Istnieje jedynie alfabetyczny katalog funkcjonariuszy bez podziału na regiony geograficzne lub miasta. Nie było zatem możliwości realizacji wniosku, o czym wnioskodawca był wielokrotnie informowany. Prezes IPN nie rozpatrywał zatem wniosku o udzielenie informacji publicznej tylko odpowiadał w trybie, o którym mowa w art. 227 k.p.a. na skargę dotyczącą wszystkich czynności związanych z rozpatrywaniem żądania udostępnienia imiennego wykazu funkcjonariuszy. Bezczynność organu w sprawie odpowiedzi na pismo C. K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w zakresie skargi na wszystkie czynności związane z rozpatrywaniem żądania udostępnienia imiennego wykazu funkcjonariuszy nie może stanowić podstawy wniosku inicjującego kontrolę sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarga z dnia [...] lipca 2016 r. winna więc podlegać odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 1 pkt 1 p.p.s.a. Prezes IPN stanął na stanowisku, że skarga podlegałaby oddaleniu w przypadku, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwalifikował pismo C. K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. jako wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie żądania udostępnienia imiennego wykazu funkcjonariuszy oraz uznał, że jest właściwy do rozpatrzenia skargi na bezczynność organu w tej sprawie. Prezes IPN jednak odpowiedział na przedmiotowy wniosek w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. Nie pozostaje zatem w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można skutecznie zarzucać Prezesowi IPN bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy udostępnienie żądanej informacji publicznej podlega szczególnemu trybowi, wyłączającemu stosowanie zasad dostępu wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) stanowi, iż przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje ogólne zasady postępowania w sprawach dotyczących informacji publicznej poprzez wskazanie kryterium zaliczania żądanej informacji do informacji publicznej, określenie podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej oraz określenie trybu dostępu do informacji publicznej na zasadach ogólnych, natomiast w zakresie odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, przewidzianych ustawami szczególnymi, wyłącza stosowanie wskazanego własną ustawą sposobu załatwienia wniosku. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w tezie postanowienia z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. W postępowaniu ze skargi na bezczynność organu ustaleniu podlega kwestia potrzeby zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a w odniesieniu do spraw o dostęp do informacji publicznej, zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozpoznając skargę sąd na etapie wyrokowania rozstrzyga o tym, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności organu i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a., bądź skargę oddala. Jak wynika z akt sprawy i jednoznacznego stanowiska skarżącego (pismo procesowe z dnia [...] września 2015 r., k. – 15 akt sądowych) wystąpił on do organu IPN o udostępnienie informacji publicznej w postaci imiennego wykazu wszystkich funkcjonariuszy pracujących w Urzędzie Bezpieczeństwa w K. nad W. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt K 8/15 (publik. OTK ZU 2016, nr A, poz. 27) informację publiczną (art. 1 i art. 6 u.d.i.p.) stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nią bądź go dotyczących. W myśl art. 4 u.d.i.p., do udzielenia informacji publicznej zobowiązane zostały władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takiej informacji. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu jest urzędem państwowym o uprawnieniach badawczych, edukacyjnych, archiwalnych, śledczych i lustracyjnych, którego zadania, służące wypełnianiu przypisanych mu funkcji publicznych, wymienia szczegółowo art. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r., poz. 152 ze zm.). Obowiązek udzielania informacji publicznej przez wymieniony wyżej urząd ciąży na jego statutowych organach, w tym dyrektorach poszczególnych oddziałów i Prezesie IPN. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko Prezesa IPN, że mimo, iż żądana przez skarżącego informacja mieściła się w podmiotowo – przedmiotowym zakresie u.d.i.p., jej udzielenie w trybie tejże ustawy nie mogło nastąpić albowiem dostęp do informacji publicznej o charakterze archiwalnym, będącej w posiadaniu Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu odbywa się wyłącznie na podstawie ustawy szczególnej tj. ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 152 ze zm.). Wymieniona przy tym ustawa, dostęp do dokumentów archiwalnych, będących w zasobach IPN, reguluje w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad dostępu do informacji publicznej, wskazanych ustawą o dostępie do informacji publicznej i jako taka znajduje wyłączne zastosowanie – na zasadzie pierwszeństwa - przy rozpatrywaniu wniosków o udostępnienie materiałów archiwalnych z zasobów IPN. Ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu reguluje między innymi, jak stanowi jej art. 1 ust.1, ewidencjonowanie, gromadzenie, przechowywanie, opracowywanie, zabezpieczenie, udostępnianie i publikowanie dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, dotyczących: a) popełnionych na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości w okresie od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990r.: - zbrodni nazistowskich, -zbrodni komunistycznych, -innych przestępstw stanowiących zbrodnie przeciwko pokojowi, ludzkości lub zbrodnie wojenne, b) innych represji z motywów politycznych, jakich dopuścili się funkcjonariusze polskich organów ścigania lub wymiaru sprawiedliwości albo osoby działające na ich zlecenie, a ujawnionych w treści orzeczeń zapadłych na podstawie ustawy z dnia 23 lutego 1991r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. z 2015r., poz. 1583); b) działalności organów bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 5 ustawy; Już z literalnego brzmienia zacytowanego w całości ustępu 1 art. 1 ustawy wynika, że w zasobach IPN znajdują się nie tylko dokumenty organów bezpieczeństwa państwa wytworzone do 31 lipca 1990 r. ale również wydane po tej dacie, na podstawie ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. Zakres zasobów archiwalnych IPN określa art. 29 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, którego ustęp 1 wskazuje, że zasoby te obejmują dokumenty zbrodni z lat 1917 – 1990 oraz dokumenty ukazujące fakty i okoliczności dotyczące losów Narodu Polskiego w latach 1939 – 1990 i informujące o poniesionych ofiarach i wyrządzonych szkodach. Przepis powyższy wyraźnie też określa, jakie czynności wchodzą w zakres działalności archiwalnej Instytutu Pamięci Narodowej. Są to czynności: gromadzenia, przechowania, opracowania, zabezpieczenia i udostępniania materiałów z archiwum IPN. Podkreślić należy, że archiwum IPN jest wyodrębnionym archiwum państwowym, gdzie przechowywane są materiały stanowiące część państwowego zasobu archiwalnego, przy czym podlega wyłącznie Prezesowi IPN i zachowuje całkowitą odrębność organizacyjną i funkcjonalną w stosunku do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych jako centralnego organu administracji rządowej w sprawach państwowego zasobu archiwalnego (vide: uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 2005r. sygn. K 31/04 (OTK –A 2005/9/103). Przepis art. 35c powołanej ustawy daje każdemu prawo wystąpienia z wnioskiem do Instytutu Pamięci o udostępnienie do wglądu dokumentów osobowych dotyczących pracownika lub funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa. Ponadto Biuro Lustracyjne IPN przygotowuje i publikuje na podstawie dokumentów zgromadzonych w archiwum Instytutu Pamięci, katalogów zawierających dane osobowe pracowników, funkcjonariuszy i żołnierzy organów bezpieczeństwa państwa, ze wskazaniem stopnia służbowego zajmowanych stanowisk, oraz organów bezpieczeństwa państwa, w których pełnili służbę lub pracowali (art. 52a tej ustawy). Nadto z mocy art. 53 pkt 1 i 3 tej ustawy, IPN ma za zadanie informować społeczeństwo o strukturach i metodach działania instytucji, w ramach których zostały popełnione zbrodnie przeciwko Narodowi Polskiemu oraz o strukturach, obsadzie personalnej i sposobach działania organów bezpieczeństwa państwa, a także udzielać informacji na temat zgromadzonych dokumentów. W świetle zaś art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej. Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, iż wyłączone zostawało uprawnienie skarżącego, do domagania się interesujących go informacji o funkcjonariuszach UB w K. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy tej ustawy znajdują bowiem wyłącznie zastosowanie w tych sytuacjach, gdy wnioskodawcy, w oparciu o inne akty prawne, nie przysługuje prawo dostępu do spornych danych (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 194/08, publik. j.w.). W związku z powyższym Prezes IPN zasadnie podniósł w odpowiedzi na skargę, iż żądanie skarżącego nie mogło być zrealizowane w oparciu o przepisy u.d.i.p., lecz instrumenty prawne określone powołaną ustawą o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. To na czym polega udostępnianie dokumentów pozostających w zasobach IPN oraz komu dostęp do nich przysługuje i na jakich zasadach się odbywa, regulują przepisy rozdziału 4 – go ustawy dnia 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Ustawa wyróżnia szereg podmiotów, które z jej mocy, mają dostęp do zasobów IPN, różnicując ten dostęp w zależności od pozycji prawnej poszczególnych kategorii osób. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro skutecznie nie zostało wszczęte postępowanie o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie mógł dopuścić się bezczynności w jego prowadzeniu, a w konsekwencji skarga zarzucająca bezczynność postępowania nie mogła zostać uznana za zasadną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.